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2015年06月29日 星期一
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中央地方财政支出责任关系或临重塑

  财政部起草指导意见

  本报记者  杜丽娟  北京报道

  

  深化改革中最敏感的央地关系正在被提上改革日程。

  记者独家获悉,原来由中央编制办负责起草的中央和地方事权、支出责任关系,已经转交财政部主刀,目前财政部预算司已经初步起草《合理划分中央与地方事权和支出责任指导意见》,在征求多方专家意见后,该指导意见会择日公开。

  据悉,此次财政部领衔起草的指导意见,核心思想是配合四中全会的要求,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。作为一项体制改革,该指导意见为中央和地方关系法律化提供了路线图的作用。

  与四中全会要求不谋而合

  在楼继伟看来,适当上收中央事权是未来改革的方向,但中央事权明显不足正在给改革造成重伤。

  分步走路径

  实施20多年的分税制改革,在事权和支出责任方面存在的权力划分问题已经给改革中的央地关系带来了新的挑战。

  “事实上,中央和地方事权关系不仅仅是财税问题,更多涉及到改革深层次问题,央地之间敏感的事权和财权关系相对比较复杂,目前看,分步走先以国务院名义出台指导意见,然后再以法律形式规范央地关系无疑是一个很好的路径。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文这样评价。

  现实情况也如施正文的分析,实施20多年的分税制改革,在事权和支出责任方面存在的权力划分问题已经给改革中的央地关系带来了新的挑战。

  资料显示,1994年实施的税制和分税制改革,统一了税制,明确了中央和地方收入划分,奠定了中央财力权威,推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束,未触动政府间事权和支出责任划分,而是承诺分税制改革后再来处理。

  不过,这种承诺在实践中的效果并不明显,20年来,分税制在央地关系处理上的改革进展缓慢,不仅如此,随着社会经济不断发展,政府职能逐步扩展,中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露,给国家治理带来潜在风险。

  在此背景下,原本作为一项体制改革顺理成章的由中央编制办来起草,不过这项繁杂的工作因为涉及各级政府财政支出事宜,最终落到了对财政支出有明确分工的财政部头上。

  《中国经营报》记者获悉,去年11月份财政部预算司曾组织经济、政治、财税法学等三个领域的18名专家进行闭门讨论,一个领域有6名专家组成,在每个小组中专家根据自己所在组别属性,重点对事权清单明确化、事权法律化等方面进行论证。

  一位参与讨论的专家表示,对于中央和地方关系,国务院此前一直在推进,此次财政部主刀进行主要是落实中央要求,加快中央和地方事权关系法律化进程。“因为是闭门会议,所以三个小组的讨论结果都是保密的,彼此之间并没有对改革方向做最终交流,不过大家总体认为改革的方向,仍然是中央和地方未来在事权划分上要实现主体统一,即做事人与买单人高度统一。”

  目前看这种观点更有利于引起共鸣。

  一位接近政策决策部门的财税人士表示,目前中央和地方之间存在的事权划分并没有细化,导致很多问题产生,按照目前的进度,如果顺利,上述指导意见年底有望出台,最迟明年一定会施行。“和三中全会意见出台一样,央地关系指导意见公众希望有一个表态,但是一旦公布后,中央如果落实的话也会引起争议,所以从决策部门看态度比较谨慎。”

  事权划分不清晰,缺乏法律规范是多数专家对中央和地方关系普遍的概括。

  财政部部长楼继伟在《人民日报》发表文章专门指出,当前中央和地方诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外,各级政府的职责并无明显区别,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化,“上下一般粗”。中央和地方职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,容易导致“几个和尚抬水”,权力不清,责任不明,效率低下。

  不仅如此,事权划分缺乏法律规范,楼继伟认为,虽然宪法规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。

  但在实践中多以文件形式处理政府间关系,缺乏必要的法律权威和约束力,容易导致事权频繁上收下放,一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性,增加了各级政府间博弈机会与谈判成本,制度的可预期性、稳定性不足。

  这种不对等的格局已经严重影响地方积极性。

  施正文认为,要正视央地关系,首先要明确中央和地方事权划分必须以法律为载体,以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的讨价还价,要建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证事权划分有效性与司法公正性。

  事权清单明晰化

  中央和地方职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,容易导致“几个和尚抬水”,权力不清,责任不明,效率低下。

  本报资料室/图

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。

  楼继伟认为,在明晰各级政府事权和支出责任的基础上,深化行政执法体制改革,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。“要根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量,推进执法重心向市县政府下移,着力提高基层政府执法能力。”

  在他看来,适当上收中央事权是未来改革的方向,但中央事权明显不足正在给改革造成重伤。

  资料显示,目前,从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看,中央政府事权明显弱化。2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%,如果再加上基金预算,中央本级支出占比更低,而英国、美国和法国均高于50%,经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看,我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%,而世界平均水平在1/3左右。

  这些数据一再证明,事权履行的过度下沉,制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化,与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。在中央和地方关系改革中,下放事权给地方的同时,中央事权也需被重视。

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