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2019年04月15日 星期一
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户籍制度改革目标应是加快实现公共服务均等化

    社评

    国家发改委近日印发通知,提出2019年新型城镇化建设重点任务。人们尤其关注到其中这样一段表述:在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万~300万的且型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万~500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

    这无疑是户籍制度改革的又一重大举措。

    户籍制度有很强的限制作用,一个是限制人口在空间上的自由流动,另一个是限制人们在职业上的自主选择。在相当长的时间内,由于户籍制度的限制,农民被束缚在土地上不能外出,而农民的子孙从一生下来就注定是农民,除了极少数通过高考“跳农门”摆脱农民身份外,绝大多数子承父业不可变更。在改革开放进程中,户籍制度受到强烈冲击,国家顺应此种潮流,积极进行户籍制度改革,取得了丰硕成果,城乡分隔的二元体制已经逐步打破,城乡一体化建设正在推进。

    当然,改革取得巨大成效的同时,也不能讳言仍然存在的问题。户籍制度改革打破了城乡二元经济格局,破除了户籍制度给人们在地域流动、职业选择和社会流动上强加的限制,但附加在户籍上的权利差异仍然继续存在甚至有所扩大。就学、就业、社保、购房、职业培训等仍然与户籍挂钩,居住在同一城市的不同户籍居民,仍然没有公平地享有城市政府提供的基本公共服务。所以,更进一步的改革,就是要实现城乡户籍制度完全一体化,推进常住人口基本公共服务全覆盖。析而言之,教育方面,城市要加大教育资源供给,实现公办学校普遍向随迁子女开放,完善随迁子女在流入地参加高考的政策;社保方面,要建立统一的城乡居民医保制度,提高跨省异地就医住院费用线上结算率,推进远程医疗和社区医院高质量发展,推进城乡居民养老保险参保扩面;公共就业服务方面,要推进农民工职业技能培训扩面提质;住房保障方面,要扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围;抚幼方面,合理发展城镇婴幼儿照护服务机构,充分考虑婴幼儿随迁子女的照护服务需求等等。通过这些方面的改革,实现不受户籍制度限制的居民权利的完全平等。

    如果说,传统上户籍制度造成城乡分隔的二元格局,城乡矛盾成为户籍制度的主要矛盾的话,随着户籍改革的深化,大城市户口与非大城市户口问题成为今天人们更为关注的话题。目前,小城镇和中小城市的户籍已经基本放开,人们在这些城镇之间的迁徙流动和职业选择已经没有太大障碍,但令人颇感遗憾和意外的是,超大特大城市与其他城市之间的户籍壁垒却更加森严。一些特大和超大城市出台各种各样限制落户的措施,抬高落户门槛,使得入籍特大城市非常困难,手续也非常繁琐。这种现象引起人们的强烈关注。此次户籍制度改革,对于超大特大城市和大城市的户籍制度改革也因地制宜,分类施策。对于且型大城市和I型大城市要全面取消落户限制或全面放开放宽落户条件;对于超大特大城市的户籍改革,主要还是着眼于更加便利化与合理化,而不是完全打破户籍壁垒。人们渴望的超大特大城市的户籍壁垒的完全破除,大概还有待时日,难以一蹴而就。

    超大特大城市户籍的紧俏,根本原因是这些城市由于各种原因而获得或积累了非常优越的公共资源,因而具有对于人口的超强吸附力,吸引全国甚至全世界人口源源不断前来居住或发展。也就是说,户籍改革在努力打破城乡壁垒,实现城乡之间迁徙自由和择业自由,实现城乡户籍制度完全一体化和常住人口基本公共服务全覆盖的同时,也要在逐步实现不同规模城市公共服务均等化,缩小不同规模城市公共资源配置的差距,使不同规模的城市居民享有大致均等化的公共服务。因此,从更广阔的角度来看,超大和特大城市的户籍制度改革,不能依靠户籍壁垒抬高门槛限制人口流入来缓解这些大城市压力,更重要的是增加中小城市的公共资源供给,增加这些城镇的竞争力吸附力,分散特大超大城市的压力,最终破除城市之间的户籍壁垒。此次改革提出的措施,如鼓励各地区优化潜力型中小城市建设用地结构布局,合理增加公共服务设施等用地规模,调整优化教育医疗资源布局,新设立和搬迁转移职业院校原则上优先布局在中小城市,将更多三级医院布局在中小城市,支持大城市知名三级医院在中小城市设立分支机构,支持大城市知名中小学对中小城市学校进行对口帮扶支教等,就是使城市布局、资源分布更为合理因而减缓超大特大城市人口压力的治本之策。

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