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2019年05月13日 星期一
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PPP项目隐性债务的主因是缺乏互信

    社评

    政府投资领域首部法规——《政府投资条例》近日公布后,国家发改委一位司级官员表示,如果PPP项目中涉及政府投资,包括资本金注入或者补助、贴息等方式,就必须适用《条例》,按《条例》有关规定办理。这为PPP模式走向规范增加了一些新规矩。

    PPP,又称PPP模式,即政府和社会资本合作,进行公共基础设施项目建设和运作的一种模式。一般来说,进行公共基础设施建设是政府的职责,由政府通过公共资金进行投资。但是,如果政府财力有限,或者杠杆率过高无力通过举债融资进行投入的时候,吸引社会资金参与进来,共同投资,合作建设,不但可以缓解公共资金的紧缺,满足人们对公共基础设施建设的更多需求,同时,在“利益共享、风险共担、全程合作”模式下,PPP还可以获得比单独行动预期更为有利的结果:政府的财政支出更少,企业的投资风险更轻。

    但PPP模式一经产生,很快就出现异化现象。这种本来是公私长期合作共建的关系,在一些地方很快就异化为一种新型的融资方式,进而形成政府的隐性债务。如地方政府向其他出资人承诺投资本金不受损失,承诺最低收益;在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排;以及各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,等等,不一而足。而这些做法无疑加大了政府支出责任,实际成为隐性负债,形成巨大风险源。于是,吊诡的一幕便出现了,PPP模式推出的初衷,是要在政府债务已然高企、不再增加政府债务负担的情形下,通过PPP模式撬动社会资本开展基础设施建设,但在实际操作过程中则经过“创新”反其道而行之,演化成政府部门的融资工具。一项政策令人非常意外地走向了其初衷的反面。

    前些年,由于地方债急剧膨胀,积聚了较高的风险,中央政府通过发行地方债券、置换存量债务等措施,开前门堵后门,防止产生新的地方债,取得一些成就。但是,一些为财力所困的地方政府为此与中央政府展开了一轮轮的博弈。钻PPP项目空子,通过PPP举债成为地方的新花样。我们看到,近几年整治和规范地方债的各种行动中,差不多都有对PPP项目的整顿和规范。而近几年有关规范PPP的高层文件中,防止隐性债务是极为关键的看点。最近的文件如3月8日财政部公布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》就明确将下列方式认定为地方政府隐性债务:存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的;通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目形成的财政支出责任等。

    中央政府对于治理地方债、防范发生金融风险的态度是说一不二、雷厉风行的,有关部门不断推出有关PPP的指导文件,对于项目中可能隐藏的隐性债务问题,三令五申,要求对违反者依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。这当然是非常正确的。但PPP项目为什么会异化成地方债的新工具呢? 地方政府为什么要作出通过收益承诺、还款承诺、固定回报、资本金回购以及种种担保等,加大自己的义务,让自己背负沉重的债务呢?

    一个重要的原因是信任缺失。PPP模式是政府和社会资本也就是公和私双方“利益共享、风险共担、全程合作”的新型合作模式。这种合作是长期的,合作期限往往长达十年甚至数十年,所以有人调侃说,PPP模式中政府与合作方的关系不是恋爱而是婚姻,需要长期经营,彼此之间要建立深刻的互信。但这种互信显然远远没有建立起来,首先是政府缺乏诚信,无法取信于人。各地PPP项目的进展显示,有些地方政府缺少诚信精神和契约意识,不能取信于民。地方政府草率签约、随意违约现象普遍,往往换一届政府就换一套政策。公务人员观念转变滞后,没有商业意识,也没有把自己和社会投资主体放在平等地位。政府违约破坏了投资人对政府的信心,无法给社会资本投资者稳定的预期。在此情况下,为了吸引社会资本进入,一些地方政府不得不作出承诺和保证,甚至签署回购协议等等,打消他们的疑虑。也就是说,如果政府不作出这样的承诺和保证,社会资本可能就不会进入。但如果政府作出过多承诺,不但增加了政府的隐性债务,而且也增加了社会企业出现道德风险的几率:既然他们无需承担风险享有固定回报和收益,那么,他们也就无需更加负责,无需尽心尽力。于是社会企业种种不诚信的事件也常常发生。如此情况下,彼此互信关系又如何能够建立起来?

    所以,治理PPP模式下出现的隐性债务问题,需要制定规范完善的规章制度,通过严格问责程序,确保PPP模式健康进行。另外非常重要的是,地方政府首先要树立契约意识和诚信精神,同时监督和带动社会企业诚信经营,最终在政府和社会企业之间形成真正的互信,从而实现“利益共享、风险共担、全程合作”的良性运行。

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