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2019年12月02日 星期一
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基建稳增长再加码 2020年度新增专项债额度提前下发

    本报资料室/图

    本报记者杜丽娟北京报道

    在国务院常务会议决定降低部分基础设施项目最低资本金比例后,财政部也提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元。对比2019年的专项债务额度,目前提前下发的额度占2019年当年新增专项债务限额的47%。

    在中国经济进入逆周期阶段后,更好发挥专项债对基建拉动作用显得尤为重要,在此背景下,提前下发的1万亿元专项债是否会在年内落地?

    中国投资咨询有限责任公司咨询总监朱磊告诉《中国经营报》记者,“参照去年的做法,专项债务额度已经提前下达,但考虑到提前下达的是2020年的额度,因此今年12月份内提前发行的可能性不大,大概率会在明年1月开始集中发行。”

    11月28日,一位接近监管部门的人士也向记者表达了上述预期。“目前基建增速基本已成定局,即使年内下发对第四季度的数据也不会产生特别大的影响,估计元旦后会马上发。”

    按照今年GDP增速和明年稳增长的任务,市场普遍认为,明年专项债额度增加的可能性较大。

    下发时间早于今年

    在此背景下,2020年度专项债额度的增加成为大概率事件。

    作为逆周期调节举措,专项债发行提速已经逐渐常态化。从时间上看,2019年专项债提前下发时间早于2018年,2020年新增部分专项债的下发时间又早于2019年。

    根据第十三届全国人大常委会第七次会议审议决定授权,经国务院同意,11月27日,财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元,占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%,控制在依法授权范围之内。

    记者查阅发现,2019年新增地方债券下发时间在今年1月份,按照国务院要求,财政部下达了1.39万亿元的新增地方债券,两会期间《政府工作报告》又对专项债内容做进一步明确,并确定全年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元。

    作为地方政府融资的主要来源,专项债两次提前下发,说明其在基础设施投资中的作用逐渐凸显。

    北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受记者采访时表示,专项债对地方政府来说,可以有效提高经济增长边际效应,并有利于债务的风险防控,从控制地方政府隐性债务的角度看,增加专项债额度有利于解决政府融资渠道。

    数据显示,2015年以来,作为合规举债的“前门”举措,专项债的规模不断提升,2019年安排的专项债规模达到2.15万亿元,比2018年的1.35万亿元增加59.3%。

    在此背景下,2020年度专项债额度的增加成为大概率事件。

    国泰君安宏观研究院分析师花长春预测,受后续政策端持续发力的影响,2020年专项债额度有望在3万亿~3.5万亿元区间内。

    在对地方政府做长期调研后,朱磊表示,明年专项债额度大幅增长的可能性较高,但具体的规模仍有待观察,毕竟专项债务负债率也是相关部门需要关注的重要指标。

    记者了解到,专项债务额度下达后,各级地方政府需要提前做好预算调整等准备工作,中介机构也需要准备债券发行文件,才能实现最终的债券发行。这意味着,债务额度下达和债券融资发行并不是同时进行的,债务额度下发后,地方政府需要做好各方面的准备工作。

    债务率仍需控制

    “PPP与专项债两者结合,有利于降低PPP项目的融资成本,未来也将降低财政压力。”

    值得注意的是,尽管专项债整体规模在持续增加,但在减费降税、严控地产市场、严控隐性债务风险的背景下,基建投资的总体来源仍受到比较大的制约。

    以今年基建投资增速数据来看,1~10月广义基建增速3.4%,相对于1~9月下滑0.1个百分点,这表明,专项债的拉动作用也低于市场预期。

    朱磊认为,今年以来,政策层面专项债对PPP等社会化的投资来源也产生了一定的挤出效应,而专项债项目配套融资政策的实施细则尚需各方在实践中不断磨合,这使得专项债的杠杆拉动作用没有完全发挥,并成为制约基建投资增速的重要因素。

    对于这一看法,地方财政系统的人士感受颇深。

    一位东部地区的地方财政系统人士告诉记者,专项债额度增加对地方政府来说是利好,但是很多项目由于前期储备不足致使专项债券资金到位后,出现了“有钱花不出去”的情况,这成为困扰地方领导的难题。

    据了解,按照专项债的发行政策,地方政府出资以外的专项债本息要与项目自身的经营性现金流实现自平衡。但在实践中,真正能够满足要求的基础设施项目数量极其有限。如果严格执行这一标准,那么专项债能够支撑的基建项目投资额则很难达到中央对专项债规模的预期。

    上述地方财政人士介绍,目前大型基础设施项目的立项,从项目启动到具备开工条件一般都需要一年以上的前期准备,但专项债的申报时间通常只有十几天甚至几天的时间。“因此,哪个项目能够获得专项债资金支持,具体能申请到多少额度,一般情况下,市、县级政府均无法提前获知,‘先报了再说’就成为地方政府的普遍选择。”

    更为重要的是,由于专项债偿还由省级财政兜底,一旦省级财政不能兜底,其所进行的再融资政策安排,对市县级政府责任来说,则埋下了偿债风险的隐患。

    朱磊建议,要发挥专项债拉动投资的作用,关键是减少专项债融资对其他基础设施投资来源的挤出效应,并利用专项债作为项目资本金开展市场化融资,推动专项债与PPP模式相结合,吸引更多的社会化资金进入基础设施投资领域,发挥杠杆拉动效应。

    在第五届中国PPP发展(融资)论坛上,财政部PPP中心主任焦小平也表示:“PPP与专项债两者结合,有利于降低PPP项目的融资成本,未来也将降低财政压力”。

    金永祥认为,专项债和PPP相结合,能够最大限度降低制度频繁换道和政策分割的成本,同时能够激发地方政府、社会资本加大基础设施投资的积极性,可以有效发挥好逆周期调节的作用。

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