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2020年05月18日 星期一
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特大城市卫星城是下一阶段基础设施建设的重要着力点

    社评

    近一段时间,下一阶段基础设施建设成为资本市场关注的热点,相关配套政策也紧锣密鼓地推出,股票市场的泛基建板块如水泥、工程机械出现了一轮上涨行情。

    这些是过去两年不曾出现的,2018年起,曾经保持十余年两位数平均增速的基础设施建设投资增速陡然下降至3.8%,2019年依然没有起色,同比增速仍为3.8%。2020年,受疫情影响,2、3月的基础设施建设投资增速出现负增长。不久前虽然新基建被委以重任,但仔细分析,狭义新基建在整个基础设施建设中所占比例较小,即使是广义新基建也仅占广义基础设施建设约20%,即使这部分今年能翻倍增长,对整体基础设施建设的贡献也不大。因而,拉动基础设施建设投资需要另辟蹊径。

    当然,这就需要仔细分析2018年以来基础设施建设投资增速持续下行的原因,主要为两个方面,一是资金来源受限,二是传统基础设施的使用强度开始出现下降。

    先说资金来源,基础设施建设主要的资金来源大体包括三个方面,即财政资金、贷款和自筹资金,这三部分资金占基建投资的90%以上,财政资金和自筹资金因可以作为资本金使用又最为关键,其中财政资金近年来因减税降费、经济增速下行和“房住不炒”三重影响增速下行,这又让用于基础设施建设上的比重难以大幅提升;自筹资金平均占基建投资资金来源的50%以上,主要就是指地方政府融资平台所筹集的资金,近年来宏观政策采取“开前门、堵后门、筑围墙”的调控思路,即剥离融资平台融资职能,改为地方政府直接发债融资。受此影响,融资平台自筹资金存量近两年基本未增长,虽然专项债近期持续扩容,预计今年5月前发行量将超过2万亿元,但对于巨大的基础设施资金盘子而言显然杯水车薪。

    再说基础设施使用强度,2008年至2017年,我国基础设施建设投资持续保持两位数增速,但中西部一些地区短期基础设施建设强度过大、超前发展,如包头地铁建设在2017年被紧急叫停,随后国务院发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》,大幅提高了轨道交通建设的门槛。从全国范围看,部分交通基础设施综合使用强度在2015年左右开始见顶回落,这意味着未来如果继续在需求不强的地方短期快速加大传统基础设施建设,不仅会造成基础设施更大面积的浪费,更会造成基础设施项目公司的持续亏损,最终大幅增加地方政府的财政压力。

    今年以来国家出台多项宏观政策的重要着力点就在于解决上述两个方面问题。

    在扩充基础设施建设资金来源方面,REITs试点工作征求意见稿4月末重磅发布,虽然此次试点工作的试点范围较窄,重点面向盈利能力好的基础设施建设项目,而这部分项目的体量在高达约120万亿元存量基础设施资产中所占比例非常小,且真正盈利性好的基础设施项目发RE-ITs的动力也明显不足,但试点的意义和所预示的未来发展方向是十分清晰的。待试点成功后,通过合理的机制设计如特许经营模式可将众多盈利能力不那么好的基础设施项目纳入。届时不仅可有效盘活巨额的基础设施存量资产,还可扩充居民投资渠道,分流居民在房产上的投资,间接减少房地产行业调控的压力,真正盘活存量基础设施资产。

    在满足基础设施潜在需求方面,一线城市其实仍有较多潜在需求未得到充分满足,这些潜在需求包括教育、医疗、就业等,但一线城市这些潜在需求与户籍挂钩,考虑到一线城市资源承载力,各大城市短期不得不进行人口疏解,限制人口流入,这显然短期不利于经济的发展。2019年北京市常住人口为2153.6万人,其中外来常住人口达745.6万人,占整个常住人口比重高达35%,但每年成功积分落户的人口仅为0.6万人,占外来常住人口比例仅为万分之八。

    在此方面,日本东京早已提供了标准化的样板供学习。整个东京都市圈的人口数量超过了3700万人,而东京市区的人口数量不到都市圈的一半,大量产业和人口分级、分圈层分布在市区周边,并通过轨道交通予以连接,不仅解决了中心城区的资源压力问题,还形成了协同发展。东京都市圈内人口50万~100万级城市有5个,人口20万~50万级城市有18个,人口5万~20万级城市84个,反观北京周边人口50万~100万城市仅有2个,其余两个级别城市分别只有7个和8个,东京与北京都市圈人口5万~20万级卫星城数量对比高达84:8。这就解释了为何北京人口、GDP均与东京有较大差距,但却比东京拥挤的原因。

    从2019年起国家宏观政策已经开始重视特大城市卫星城的发展,《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》2019年就正式发布,近期相关政策又进一步,发展卫星城的关键制度障碍正在被陆续扫清。

    居民最关心的户籍改革问题正在破冰,国家发改委近期明确鼓励有条件的I型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。未来如能在北京的卫星城推出郊区户口,配套建设中心城区大型医院分院、重点学校的分校并迁移相关产业,通过轨道交通连接中心城区与卫星城为居民提供便捷的交通服务,则很多外来常住人口会选择去卫星城落户,这样不仅可减少中心城区资源压力,还能提高经济发展的韧性。

    还有土地审批改革,此前建设卫星城的一个难点在于土地审批程序复杂和土地指标取得难,近期国务院发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》,将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托北京、上海等试点城市人民政府批准,结合2018年曾出台的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》,未来卫星城土地审批和指标问题将更好解决,同时也有利于促进耕地资源丰富的地区规模化发展种植业。

    综上,前两年基础设施建设投资增速下行的主要原因在于资金来源受限和传统基础设施使用强度下降,其实大城市当前还有很多潜在需求未得到有效满足,未来通过合理的REITs制度设计和户籍、土地审批制度的改革可大幅促进大城市周边卫星城基础设施建设,可起到提振基础设施建设和促进经济高质量发展的目的。

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