文/石健
以基础设施公募REITs试点弥补融资出现分化、基础设施建设实现高质量，城投在变局中开新局，重组“新生态”。
中债资信提供的数据显示，2021年1月至11月，城投全年净融资为13275.56亿元，同比降低12%。其中，受各项监管政策密集加码影响，2021年5月，地方融资平台净融资额回落至-205.83亿元，创2018年以来新低，自2019年以来首次出现净偿还情况。中债资信城投分析平台专家认为，“城投企业融资表现在政策调控力度与节奏影响下整体收紧，同时呈现分化特征。”
东方金诚亦有专家认为，“未来，随着地方债务风险管控的落实以及城投企业市场化转型的推进，‘有保有压’（保消费需求，压投资规模）的监管态势或将延续，这意味着，部分城投企业的新增融资空间可能受到挤压，但合理的融资需求仍将得到保障。”
在拓宽融资渠道继而打通转型通道方面，上海国有资本运营研究院投融资研究中心首席专家罗桂连认为，“在条件合适的情况下，还可以通过发行ABS、类REITs等产品，拓宽国企融资渠道实现低成本融资。”
“有保有压”中分化融资
城投政策自2020年年末开始收紧。
2020年末，财政部118号文对地方政府债务按照红橙黄绿分档分级管控，建立了地方政府举债的标准和体系；2021年初，交易所、交易商协会参考财政部地方融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台，分别采用红黄绿、一二三四类等标准，对城投债券发行进行规范化管理；2021年4月，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》延续了“坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量”的表述，并将防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律，推动地方政府债务管理进一步规范化；2021年7月，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》保持了对地方政府债务问题一以贯之的政策精神，不同之处在于进一步明确和规范了相关细节，进一步规范化融资，其可执行性和可操作性均出现较大幅度提升。
“整体而言，城投行业整体融资政策相较2020年边际收紧。城投企业融资表现在政策调控力度与节奏影响下整体收紧，同时呈现分化特征。”中债资信相关专家分析称。
对于城投分化在不同方面呈现的特征，中债资信城投分析平台服务团队认为，“在整体融资政策收紧的背景下更需关注中低等级城投主体融资表现的边际变化。未来分化趋势方面，城投企业目前面临两方面问题，一方面是如何平稳实现融资周转，近期许多城投企业在进行资产置换或无偿划转，在现有的发展环境和监管环境下，区域内城投公司的整合及重组已成为提升城投主体统筹管理能力的常见手段，需关注整合后主体的职能定位、业务规划及外部融资表现。另一方面，城投转型仍在持续推进，需关注城投转型方向及转型进度，以及在其他行业调整期间的发展机会。”
除了融资压力外，“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”也是城投一以贯之的主基调。如广东和上海开始“全域无隐债”试点，与此前“建制县化债”并行，将加快隐债化解。
不过，在采访中，不少城投行业人士也提出，在化债过程中存在着不少困难和问题。东部一位城投公司负责人说：“一方面，地方政府隐性债务的规模较大，在经济下行压力下，各地化解隐性债务的速度普遍偏慢。另一方面，虽然财政部在摸底地方政府隐性债务的同时，提出了6种化债的方法，但从目前的情况来看，仍主要以借新还旧、展期等方式为主，用以时间换空间的方式降低短期偿债压力，但长期来看这种方式并未从根本上解决地方政府债务问题，作为城投公司，仍需尽量探索新的路径，实现真正意义上的债务化解。”
2021年，非标压降也对城投融资带来一定影响。从中国信托业协会披露的数据来看，自2020年二季度开始，各季度信托资金投向基础产业余额逐步降低，占比也持续下降。“从投资者的角度看，近年来城投虽然没有公募债违约事件的发生，但非标不断出现产品逾期现象，使得投资者对于城投非标产品也愈发谨慎，在一定程度上影响未来城投公司的融资结构。”东方金诚相关专家认为。
值得注意的是，目前，国内基础设施公募REITs试点，正在积极稳妥推进，已经取得很好的破局创新效果。
罗桂连分析称，“目前的原始权益人，主要是各领域的行业领先企业，也包括部分一二线中心城市的融资平台，给国内数量众多的融资平台提供了示范引领效应。公开发行REITs，对原始权益人在主动管理能力、存量成熟资产规模、资本市场运作能力等方面提出很高要求，融资平台需要全面评估能力短板并尽快提升，争取更快更好地利用公募REITs等投融资工具，进行存量资产盘活和资产资本运作。需要强调的是，对于大多数融资平台，目前最迫切的任务还是整合资源提高主体信用和投融资能力，利用好债券市场筹集长期低成本资金，得到商业银行等主流金融机构的支持，维持资金链安全并降低综合融资成本。”
实现基础设施高质量发展
近年来，在剥离城投公司政府性融资职能、强化地方债务管理的政策基调下，各地加快推动辖内国有资产整合与城投公司市场化转型。
在中债资信城投分析平台服务团队看来，“一方面，积极挖掘并向城投公司注入收益性和现金流兼具的供水、供气、物业租赁，以及河道采砂权、采矿权等特许经营类资产，提升合并口径下的城投公司自我‘造血能力’。另一方面，城投公司亦在依托自身优势拓展地产、养老、物业运营、以及贸易等业务，或通过股权投资、设立产业基金等方式，将业务触角伸向清洁能源、信息科技等领域。目前，上述两方面城投转型仍处于初始阶段，大多仍处于发展初期。此外，在防范化解地方政府债务风险的背景下，收购部分上市公司股权则为城投平台资产及结构调整及转型提供了契机，其可作为融资平台进行资产结构调整及提升融资能力的重要方式。”
一位城投公司负责人认为，“城投经营性业务可视作城投企业谋求转型的尝试，而城投转型目的在于提高城投企业自身的‘造血能力’，提升盈利能力，加强自身资产、现金流的流动性，一方面增强保障自身资金周转能力，另一方面为地方政府隐性债务化解提供实际支持。而此类业务相较于城投传统业务，将直接面临市场竞争与经营风险，自负盈亏，未来运营状况将高度依赖区域经济发展、企业管理、战略规划等主客观因素，因此投资回收的不确定性更高。”
采访中，多位业内人士认为，城投企业转型并非易事，需要城投企业结合自身区域情况、财务状况、所投行业景气度情况等等，寻找一条符合自身特点的转型道路。
值得注意的是，近期，中央经济工作会议提出适度超前开展基础设施投资，国家发改委同意深圳市开展基础设施高质量发展试点，凸显党中央、国务院对基础设施投资的高度重视。
罗桂连认为，“经过近30年的高强度投资，国内基础设施领域从全面短缺的投资建设阶段，进入补短板和协同发展的高质量发展阶段。部分行业领域已经存在过剩，部分地区和城市存在过度超前，形成诸多无效投资和资源浪费，但在教育医疗养老等民生领域普遍投入不足，基础设施项目的智能化和精细化管理更是严重滞后。”
作为地方基础设施投资建设和运营管理的主力军，如何实现新的转型“生态圈”，罗桂连认为应该从五个方面考虑，“一是做好项目储备工作。为城市可持续和高质量发展储备重大优质项目，切实改变被动接受投资任务的不利局面。二是精准排好投资计划。根据本地实际情况和发展需要，加强基础设施和公共服务薄弱环节，提高公共服务水平和质量，提高投资的精准性和有效性。三是创新投融资模式。借鉴国内外各城市的先进经验，落实TOD、EOD等模式的核心理念，高效实现轨道交通、学校、医院、体育中心、行政中心等重大项目外部性的内部化，推动城市新片区和新组团的高水平开发，通过有效投资形成核心资产，享受城市发展的红利。四是提高运营管理水平。统筹存量和增量、传统和新型基础设施，全面提高基础设施和公共服务供给能力、质量和效率，切实提高全体系和全生命周期的综合运营管理效率，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。五是提高资本运作能力。对散乱分布的资产进行归类培育，对价值低估的资产进行价值挖掘，持续提高资产的经营效益和市场价值。灵活运用混改、股权转让、资产转让、IPO、ABS、类REITs、REITs等方式，做到因地制宜、因时而变、因势而用”。
