本报记者陈靖斌广州报道

    2021年以来，城投债的发行逐渐步入严监管时代。城投政策环境持续加强，从2021年初传出交易所城投平台“红橙黄绿”分类管控，4月末交易所《公司债发行审核重点》、7月份银保监15号文，近期再度传出交易所收紧城投平台发债借新还旧额度，以及中央到各地国资委出台国有企业债务风险管控措施等。

    一系列地方隐性债务防控和城投严监管措施合力下，2021年5月份之后，城投债发行和净融资规模明显下降、债务新增受限、尾部平台发债难度再度上升、区域融资分化加剧。

    《中国经营报》记者了解到，城投债之所以步入严监管时代，有机构分析称，其背景主要是2019以来，城投平台总债务以及债券存续余额都出现明显增长，且债券余额增速高于总债务增速。同时，部分地区隐性债务化解存在不规范的情况。

    对此，2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发［2021］5号），其中提出要把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。

    然而，在实际执行化债的过程中，各区域平台公司由于自身债务特点及优势资源等各有区别，如何“因地制宜”，采取针对性的化债措施，这也考验着各地政府与城投的智慧。

    融资收紧

    地方债务和城投的监管政策，一直以来是影响城投债市场变化的重要因素。记者了解到，2021年以来，中央以及各地方政府纷纷出台政策收紧城投融资，尤其是对有隐性债务的平台。

    2021年4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，其中提到要规范地方政府合法举债机制，并建立完善地方政府债务率为主的风险评估体系，通过遏制隐性债务增长，来防范化解存量地方政府隐性债务。

    2021年4月22日，沪深交易所分别发布《交易所公司债券发行上市审核规则适用指引》，其中指出对城投融资再次强调不得新增地方政府隐性债务，对于评级低或者总资产规模较小的平台有一定的审慎性要求，防范弱资质城投信用风险。

    2021年12月16日，国务院例行吹风会议上再次明确将继续“坚持中央不救助原则、规范地方政府举债”“遏制隐性债务增量、稳妥化解存量、防范处置风险的风险”。

    值得一提的是，财政部还向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。

    对于城投融资政策收紧，中金公司固定收益研究团队认为，2019以来，无论是城投平台总债务还是债券存续余额都出现明显增长，且债券余额增速要高于总债务增速。同时部分地区隐性债务化解存在不规范的情况。针对以上情况，2021年以来城投融资整体有所收紧，尤其是对有隐性债务的平台。

    具体而言，从总债务规模来看，2020年末相比2018年末的城投发行人债务年均增速是16.34%，（2019年增速15.5%，2020年增速17.19%），2021年半年报城投债务相比年初增速达到6.7%。

    从可比城投平台债券增速来看，2018至2020年的可比城投平台债券平均增速是23.14%（2019年增速19.67%，2020年增速26.72%），2021年半年报的增速也达到17.49%。

    其次从隐性债务化解方面来看，部分地区仍有一些不规范的地方，如45号文等文件明确规定“不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务”，而近年来平台总债务和债券规模增长较快，在一定程度上增加了隐性债务增长的风险。

    2021年随着隐性债务监管进一步趋严、土地市场遇冷导致地方实际可用财力下降，尽管地方保兑付意愿增强，但市场投资者避险情绪浓厚，城投债市场以省域为单位呈现出两极分化、冷热不均的现象。

    中国银行研究院研究员王梅婷也告诉记者，2021年上半年部分地区的重点龙头企业发生了较重的债券违约，引发了各界对于城投是否会违约的高度关注，债券的相关利差和风险溢价都在上浮，对城投市场再发行带来风险。

    “目前，一些地方的政府面临较为严重的地方债务压力，而这些债务压力伴随着较大规模的还本付息压力。2021年金融市场相对动荡，债券违约率居高不下，表外借贷也在逐步压减，这使得一些地区融资难度加大。”王梅婷表示。

    如何化债？

    事实上，随着城投债发行量加大，也确实对部分地区带来较大的偿债压力。数据显示，2021年前11个月，城投债总体发行量仍较大，但受到期高峰的影响，净融资下滑。数据显示，2021年1月至11月，城投债发行规模达5.3万亿元，创历史新高，但受到期量大、再融资需求高的影响，净融资仅有1.8万亿元，较2020年同期下降3.5%。

    事实上，早在2018年，中共中央、国务院出台了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，将化解隐性债务风险上升到防范系统性风险的高度。随后，各地陆续出台了一些隐性债务化解方案，部分地方提出计划在未来5到10年内将隐性债务化解完毕。

    中证鹏元资信评估股份有限公司（以下简称“中证鹏元”）指出，近年来由于受到国内外各种因素影响，隐性债务化解虽取得了一定成效，但进展仍较缓慢，尤其是对城投债务的化解。

    王梅婷也认为，从2021年与2022年的财政形势来看，利用财政有关资金偿还城投债等存量债务是有一定难度的，“近年来我国大面积发行专项债，地方有一些资质较好、现金流良好的项目，通常都会以申报专项债的形式开展，这会对城投公司的潜在资产和回款带来一定挤出效应。由于城投公司的很多资产来源于土地、房产和相关配套基础设施，而房地产市场

    开工销售不景气会影响其进一步回款。对于一些在欠发达地区的城投公司，通过土地财政上下游获得资金是有困难的，因此，预计在2022年压减地方存量城投债务仍有较大难度。”

    对此，中证鹏元则认为，城投企业作为隐性债务的主要承担者，应当承担起隐性债务化解的重任，鉴于城投企业拥有庞大规模的资产，可以通过盘活部分资产来进行化债。

    具体而言，城投需要政府予以积极支持，并且不断打造造血机制，提高经营管理能力。财税专家王海认为，对于历史性的债务问题还需要市场化为主的方式进行有效化解，主要包括债转股或者其他债务重组的方式进行化解历史上的高负债问题。“应该说，城投公司为地方经济的发展发挥了重要的作用，由于各地经济发展水平不一，有快有慢，有增有减，这些基础的发展在一定程度上影响或决定了属地城投公司的发展前景，对于市场前景比较不错的城投公司可以采取PPP的模式混改，条件不具备的城投公司可以在防止较大的系统性风险的条件下有步骤地采取混改和其他方式进行债务重组，确保有发展前景的城投公司继续发展，甚至还可以通过其他盈利不错的国有企业和其他性质的企业进行并购整合来化解债务问题。”