本报记者陈雪波卢志坤成都报道

    “设想至2035年，上海市闵行区将建成400公里轨道交通，设立18个TOD中心。”近期，关于闵行区TOD项目的规划数量引起了外界关注。

    近年来，TOD（Transit-Orient-ed Development，公共交通发展导向）建设规模发展迅猛。早在上个世纪90年代，北京、上海、深圳就开始探索TOD模式，如今杭州、武汉、成都、昆山等二三线城市也已经落地。

    投入巨大的TOD是否取得了预期的成效？这样的模式是否符合当下城市发展的需求？这么多年来的建设过程中面临怎样的问题？

    西南交通大学TOD研究中心主任朱晓兵告诉《中国经营报》记者，TOD模式本身没有任何负面问题，只要规划、建设得当就会有超出常规的价值。但当前仍然存在轨道交通“超前发展”以及对TOD作用过度期待的问题，需要特别引起关注。

    发展：“舶来品”建设提速

    自那之后，国内的TOD项目建设开始提速。

    TOD模式起源于“二战”后的美国，当时私家车数量在短时间里迅速增加，导致城市交通拥堵问题突出。为了解决这个问题，强调土地集约利用的这种形式应运而生。

    TOD是指在城市区域开发、规划设计的过程中，以交通运输为导向的一种开发模式，该模式通过建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住为一体的城市功能区，以公共交通站点为中心，400～800米（步行路程约5～10分钟）划定半径，对范围内的土地进行深度开发，并注重功能集聚与垂直立体空间的开发利用，优化城市布局，实现社会效益和经济效益最大化。

    香港在上个世纪70年代就引进了TOD模式。早期，该模式主要是为了满足香港基建的资金需求，土地开发权补偿仅限于资金层面的平衡；中期，该模式与同时期公屋政策共同支撑了香港新市镇的发展；后期，该模式在精细化的土地经营中得到进一步优化，2000年港铁公司上市后，逐步实践更加市场化的运营策略，在城市规划和土地开发中起到核心枢纽的作用。

    内地TOD的推进是在近年提速的。2016年9月，在国家发展改革委组织召开的城市轨道交通投融资机制创新研讨会上，提出了要统筹协调轨道交通规划与城市总体规划，发挥轨道交通对城市发展的支撑引领作用。同时，要求尽快完善综合开发土地政策，顺应轨道交通投融资创新的需要，协调不同属性土地的管理机制，促进轨道交通沿线和站点周边的物业开发。

    自那之后，国内的TOD项目建设开始提速，不少二三线城市把城市建设的一部分注意力转向了TOD，成都便是其中一员。2020年12月，成都首个TOD住宅项目取证，到2021年底，成都轨道集团已经先后启动22个TOD综合开发项目。而在2022年，成都还将推进34个TOD项目建设。

    在朱晓兵看来，目前TOD综合开发设计建设技术以及合作开发模式等方面已经非常成熟了，但TOD与新兴技术的结合还有待探索完善，比如数字经济、智慧运维、综合防灾等。我国TOD的发展从最初的单项目探索，慢慢发展到由地方政府对整个城市进行全域规划，成为了城市战略。

    成都市人民政府官网“蓉平”专栏中曾这样评价TOD：“TOD能够促进轨道交通站点及其辐射片区的提质升级。”

    隐忧：超前性与城市发展阶段的平衡

    在做TOD策划规划之初，就必须考虑人从哪里来，特别是要吸引年轻高知人才。

    “TOD现在到了不做不行的时候了。”在朱晓兵看来，只要是发展轨道交通的城市，采用TOD模式是必由之路：一方面，地铁的造价和运营成本都非常高，仅凭轨道交通自身的经营收入是不可持续的，急需通过TOD综合开发获得收益来反哺轨道建设运营；另一方面，越来越多的地方领导也意识到了TOD对于促进城市高质量发展的重要意义，把它上升到城市战略的高度。

    朱晓兵特别提到，我国还有不少轨道交通项目是超前发展的：“国外是堵车很厉害、或者城市急速扩张时才修地铁，轨道交通的客流基础通常很好，有可能算得过账。但国内一些二三线、甚至四线城市都在上马轨道交通，部分原因是想通过投资基建拉动经济发展，但城市交通其实还没到非拥有地铁不可的程度，城市财力更是负担不起。况且，近年来国内大部分城市的人口增速下行，部分城市在修了城际线后，还面临被虹吸的风险。”

    他认为，现在房地产进入黑铁时代，哪怕地铁修通、TOD楼盘能售出，但如果人口和产业难以导入，就会出现空城、鬼城。所以在做TOD策划规划之初，就必须考虑人从哪里来，特别是要吸引年轻高知人才；要围绕产业导入和长期运营做文章，而不是把住宅造起来卖掉就可以了。“现在很多高铁新城就存在这样的问题。”朱晓兵表示。

    对超前发展的担心并非空穴来风。此前，重庆市6号线曹家湾站曾因建好后仍处荒地，被网友戏称为“最隐秘”的重庆地铁站。多种因素作用下，近年来很多轨道交通规划在做删减。2021年3月，四部委在联合发布的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》中再次申明：“严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。”同年4月，陕西4条城际铁路（西安至韩城、西安至法门寺、法门寺至机场、阎良至机场城际铁路）全部被叫停。7月，在成都地铁公布的新一轮城市轨道交通规划中，总里程比原规划减少716公里，城市轨道交通线路从55条减少到了36条，砍掉了19条，包括7条城市轨道交通和12条市域铁路线。

    清华大学交通研究所所长、教授陆化普也曾公开指出，TOD不仅是城市中的物理系统，更承载着未来理想城市打造过程、生活生产的形成过程，因此需要建设在城市中才能发挥应有的作用，而不是离城市越来越远。

    难点：前期规划的统筹协同

    TOD成为城市战略后，其发展呈现出全市域统筹、全交通模式、全生命周期效益主导、全利益主体协同推进的特点。

    直到目前，因地铁的准公益性，票价不高，国内多数城市地铁仍处在亏损状态，但也不乏盈利的例子，深圳地铁在2020年净利润就达到了111亿元。

    不过，TOD的规划仍是一项巨大挑战。TOD项目建设涉及不同利益主体，提升了TOD规划的难度。朱晓兵介绍称，虽然TOD模式进入国内时间很早，但近些年里才进入高速增长期，以至于前期研究没有跟上实际需求。“市场突然膨胀，导致规划设计机构的能力良莠不齐，如果甲方缺乏辨别能力，就会导致规划结果存在巨大的问题。”朱晓兵直言。

    朱晓兵认为，TOD成为城市战略后，其发展呈现出全市域统筹、全交通模式、全生命周期效益主导、全利益主体协同推进的特点。

    一些企业在这方面也作出了很多尝试，龙湖集团一位内部人士告诉记者，龙湖的业务涵盖地产开发、商业投资、租赁住房、空间服务、房屋租售、房屋装修六大主航道业务，也在试水医养、产城等创新领域。龙湖积累的多领域的经验，恰好能服务于TOD项目需集合的商业、办公、住宅等多种场景需求。

    即便如此，TOD项目建设过程中的“协调难”也是龙湖遇到过的问题。以重庆光年项目为例，沙坪站火车站、汽车站以及一些其他业态项目，原来都是水平布局的，在有了光年TOD项目之后，不同的业态都进入了同一栋建筑综合体中，由此就产生了很多共用的资源。

    比如，曾经土地资源是各自独立的，现在就变成了共用的，也就是空间产权分割。这些共用空间，就涉及到了建设协调、运营等多个维度的难题。为了解决好这些问题，就需要各方主体有相同的目标，并向一个共同目标努力。

    据了解，龙湖集团在2003年就开始探索TOD模式，龙湖已经建成重庆时代天街、上海虹桥天街、杭州滨江天街、成都西宸天街等诸多TOD项目。到目前，龙湖已经持有TOD项目约80个。

    在朱晓兵看来，应该鼓励社会资本在TOD中的参与：“在前期策划规划阶段，由政府主导整合资源、提升规划，社会资本提供建议；在具体项目实施阶段，则应该由城市运营商通过其品牌和专业实现高品质的开发运营。”他特别提到，因为地铁站点附近的土地价值高，社会资本的参与积极性一直很高。