本报记者夏晨翔北京报道

    在今年全国两会上，防范化解重大风险仍然是新一年的工作重点。财政部指出，今年财政改革发展工作的重点之一，即为防范化解地方政府隐性债务风险。

    事实上，近年来，在严控隐性债务新增的大背景下，地方政府融资端的针对政策出台愈加密集，且更为聚焦在实操层面。

    《中国经营报》记者注意到，截至目前，已有贵州、四川、宁夏等多个省份，推出防范化解隐性债务风险的相关文件。

    而作为曾经兼具地方政府融资任务的城投公司，如今在“基建大年”和“政策收紧”的机遇与挑战之下，转型升级已成为一道必选题。不过，如何理清政企关系，实现市场化转型，仍待谨慎探索。

    多地发文规范预算管理

    2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出要坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，并将防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩。

    此后，多地政府纷纷跟进，推出一系列深化预算管理制度改革的实施意见，并在延续中央文件要求的基础上，结合本地实际，增设了一些细化要求。

    如今年2月15日，贵州发布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，随后的2月18日，四川同样发布相关文件。记者注意到，两省的实施意见中都强调各地政府及有关部门不得违法违规举借债务，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

    不过，贵州还强调要禁止将事业单位、国有企业演化为政府融资平台；严禁虚假化债、数字化债。四川则提出融资平台公司合规举债时应当在相关借款合同、信息披露文件中明确标示地方政府不承担偿债责任，并要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

    而在此之前，山西、江西等省份，同样提出要严禁虚假化债、数字化债。宁夏在相关文件中则强调，对政府投资项目开展财政可承受能力评估，决不允许通过政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式举借隐性债务上新项目、铺新摊子。

    值得一提的是，在今年1月国务院发布的《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》中，针对如何防范化解债务风险，给出了具体的建议，要求在确保债务风险可控的前提下，对贵州适度分配新增地方政府债务限额，支持符合条件的政府投资项目建设。研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点。

    对此，多位中债资信研究员分析指出，该文件是近几年首次在国家层面明确对省级债务化解、国企改革、区域发展等的具体意见，对于贵州整体债务化解有积极的一面，也存在一些或将产生的展期和债务重组的现象，后续执行力度预计也会比以往更加切实。

    “全域无隐性债务”试点

    “防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务。”日前，财政部相关负责人在对于加强和完善地方政府债务管理有关情况的介绍中，如是表示。

    记者注意到，去年10月以来，广东省、上海市、陕西省汉中市、陕西省定边县等地先后启动“全域无隐性债务”试点工作。时至今年1月20日，广东省宣布，如期实现了存量隐性债务“清零”目标。

    上海市松江区预算报告则披露，根据部署，全市将在2022年8月前实现全域无隐性债务。本区已在2021年7月通过预算安排及存量资金全部化解地方政府隐性债务，提前实现本区全域无隐性债务。

    事实上，记者梳理发现，除上述地区外，已有越来越多的省份宣布在2022年推动隐性债务试点工作。

    如西藏在《2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》中指出，要坚决禁止增量，妥善化解存量，对化债不实、新增隐性债务的严肃问责，开展地市级隐性债务清零试点。

    陕西预算报告则显示，2021年实施了“建制县”隐性债务风险化解试点，2022年要推进隐性债务“清零”试点。而陕西省多个下辖市、县则宣布，要成立工作专班，以推进当地隐性债务“清零”试点工作。

    此外，梳理各省份预算报告可以发现，自2019年至今，多个省份在积极推进隐性债务化解方面，均取得了不俗进展。如河南在稳步推进隐性债务风险化解试点工作中，已连续4年超额完成了上报中央的隐性债务化解计划。

    记者了解到，对于如何化解隐性债务，此前财政部曾公布六种方式，分别为直接安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

    而除此之外，发行用于“偿还存量债务”的再融资债，通过再融资债券置换隐性债务，亦为业内人士视为处理存量隐性债务的有效方式之一。

    相关数据显示，自2020年12月至2022年1月20日，“偿还存量债务”再融资地方债已发行9819亿元。从省份分布来看，27个省市区已发行“偿还存量债务”再融资债，其中北京以2770亿元位居第一，广东以1121亿元位居第二。仅湖北、上海、黑龙江、海南等四省市暂未发行“偿还存量债务”再融资债。

    城投公司加速转型

    “此前，因存在隐性债务，城投公司往往在银行融资中受到限制。推动化解隐性债务，实现清零，将有助于进一步降低城投公司的负债率，提升其融资能力，加快实现转型升级。”河南省财政厅PPP推介专家、北京市盈科（郑州）律师事务所高级合伙人李淦表示。

    事实上，在2015年新预算法实施之前，地方政府虽因发展建设有着迫切的资金需求，却并无融资举债的合理通道。因此，投融资平台公司（城投公司）成为地方政府融资的重要工具，这也导致了地方政府隐性债务风险的不断上升。

    2014年，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，采取疏堵结合的形式，修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

    这一文件的出台，加之新预算法的实施，一方面堵住了地方政府违规举债的“后门”，另一方面，也为地方政府融资需求开好了“前门”。而被剥离了地方政府融资职能后的融资平台公司，也开始进入市场化的转型发展阶段。

    记者梳理发现，目前已有四川、山东、陕西、甘肃等多个省份发文要求加快推进融资平台市场化转型。

    如去年9月，甘肃省印发《关于推进市县融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》，指出要在摸清现有融资平台公司底数的基础上，全面清理撤销“空壳类”平台、兼并重组“复合类”平台、着力打造“市场类”平台。原则上按照兰州市本级平台不超过4家，兰州新区和其他市级平台不超过2家；区（市）级平台不超过2家，其他县级平台只保留1家；国家级开发区不超过1家推进。

    此外，积极推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。

    “融资平台转型是必经之路，不过，同样也应该注意到，市县级融资平台普遍存在优质资产少、资金力不足、负债率高、融资困难、专业团队缺失、经营性业务收入比较少等难点。所以，转型不仅仅是一种理念，更应当视为一种战略，从公司治理结构、人员安排、业务发展，融资方式等多层面进行转变。”李淦表示。