本报记者李晖北京报道

    在第41个国际消费者权益日到来之际，我国金融消费者保护工作迎来“再出发”的契机。

    2023年全国两会期间，深化金融监管体制改革备受瞩目——在优化“一行两会”监管职责划分的诸多举措中，统一此前分散在三个部门中的金融消费者保护职能成为一大亮点。

    金融消费者和投资者的权益保护是金融监管最受关注的领域之一。中国人民银行在2月召开的2023年金融消费权益保护工作会议中强调，要深刻理解金融消费权益保护工作在中国式现代化新征程中的角色和定位，持续探索适合国情社情民情的金融消费权益保护工作框架。

    近年来，我国金融消费者权益保护制度框架不断完善。但迄今为止，国内尚无一个独立的监管主体来统一负责金融市场中消费者权益保护的工作与规范。同时，法律层面亦缺少一部足够层级、统一的“金融消费者权益保护法”。

    应对两大短板，业界希望借由此次金融监管体制改革进一步提升金融消费者保护力度，在增加金融消费者“安全感”上跨出的重要一步。

    强化行为监管

    当前，在金融业混业经营的大趋势下，综合监管成为大多数国家和地区的选择，逐步形成较为成熟的“双峰监管机制”。

    根据此次《党和国家机构改革方案》，国家金融监督管理总局将作为国务院直属机构统一负责证券业以外的金融行业监管。其一大亮点，是整合了此前分散在“一行两会”的金融消费者保护职能，以深化行为监管目标。

    近年来，我国金融消费者权益保护制度框架不断完善，《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》）、《银行保险机构消费者权益保护管理办法》、《银行业保险业消费投诉处理管理办法》等文件相继出台。

    尽管金融消保工作取得的成绩有目共睹，但也存在着一些根源性问题尚待破题。

    随着金融混业经营程度加深以及服务方式、渠道等巨大变化，金融活动呈现出越来越显著的多样性、复杂性和隐蔽性。在金融服务纠纷频出的同时，也暴露出分业监管框架下的诸多真空地带。

    央行金融消费者权益保护局成立于2012年，经过十年演变，其现阶段部门定位为综合研究金融消费者保护重大问题，建立健全金融消费者保护基本制度，牵头建立金融消费者保护协调机制，统筹开展金融消费者教育，牵头构建监管执法合作和非诉第三方解决机制等。同时，银保监会和证监会中也都内设相应的金融消费者投资者保护部门。

    以上述《实施办法》为例，其适用对象为“为金融消费者提供金融产品或者服务的银行业金融机构”以及非银行支付机构。而银保监会内设的消费者权益保护部门面向的也主要是接受银保监会管辖的银行业金融机构。

    部门监管职能的交叉，难以避免出现重复作业，同一家金融机构可能面临多个部门审查管理，进而加大了监管成本。

    一个令人关注的数字是，在持牌金融之外，全国还存在数以千计的没有相关金融牌照却从事财富管理的公司。中央财经大学教授、北京金融风险管理研究院副院长郭华长期从事非法集资领域研究工作，他告诉记者，这些公司有的跨地域展业，当投资者或者金融消费者遭受欺诈和损失时，通常不知向哪个部门投诉，甚至出现向某一部门投诉时，因未经该部门审批或者许可而相互推诿或放置不处理的现象。

    在郭华看来，在分业监管模式下，遵循的逻辑是“谁审批”“谁监管”“谁负责”，这导致没有审批的非法金融活动就没有监管部门监督，这种情形在一定程度上纵容了非法机构的非法金融活动。

    鉴于此，近年来呼吁由一个独立的监管主体来统一负责金融市场中消费者权益保护的工作与规范的声音逐渐高涨。

    当前，在金融业混业经营的大趋势下，综合监管成为大多数国家和地区的选择，逐步形成较为成熟的“双峰监管机制”，即审慎监管和行为监管两者相对独立。

    北京大学国家发展研究院教授黄益平曾在2022年年底一个公开发言中指出，应该将审慎监管与行为监管适当分离。原因就在于宏观、微观审慎监管与行为监管在目标与执行上不完全一致，审慎监管管稳定，行为监管管公平，混在一起影响监管政策的执行效果。

    统一立法迫切

    我国当前的金融消费者权益保护立法水平与主要经济体存在差距，有必要加快制定金融消费者权益保护法。

    除了缺少统一独立的监管主体，长期以来，国内缺少一部足够层级、统一的、适用于全市场各类产品的“金融消费者权益保护法”，这也成为金融消费者权益保护亟待夯实的法律基础。

    记者注意到，从2013年起，我国陆续出台了一系列金融消费者权益保护方面的制度规范，但其只是散见于各种规范之中。相比之下，资本市场的投资者保护在法律层面先行一步，2020年出台的新《证券法》中，已经设立了“投资者保护”一章。

    全国政协委员，中国人民银行杭州中心支行党委书记、行长张奎在2023年全国两会期间表示，我国当前的金融消费者权益保护立法水平与主要经济体存在差距，有必要加快制定金融消费者权益保护法。这是补齐制度短板、加快建设社会主义法治国家的战略需要，也是适应金融科技发展新趋势、体现公正监管保障公平竞争的需要。

    在当前金融混业经营的发展趋势下，分业监管模式存在监管边界模糊，缺少统领、协调，易造成监管冲突和监管真空等问题，增加了金融消费者的维权难度和成本。全国人大代表、中国人民银行沈阳分行行长付喜国在全国两会期间建议，应当尽快将分散在各个金融相关立法中的金融消费者保护法律规定，统一至单一的法律中加以规范，采用金融消费者权益保护法与金融分业立法并行的方式，着力构建覆盖整个金融领域的金融消费者权益保护制度。

    在具体的立法路径上，付喜国认为要合理划分金融消费者权利类型，将金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权等基本权利提升到基本法律高度加以保护，全面构建金融消费者权益保护的社会共治体系。特别是立法中应该尤其严格设定金融机构义务范畴，明确金融机构在金融消费者权益保护内控制度建设、消费者信息保护、金融营销宣传、信息披露、格式合同、投诉处理和金融教育等方面的行为规范。同时也加大机构的违规成本。

    在郭华看来，对于金融消费者和投资者权益的保护，在体制上，需要建立跨行业的部门集中统一处理，这也是本次金融体制改革将“一行两会”的金融消费者和投资者保护的职责，全部划入国家金融监管总局的原因。而在制度上，不应该仅仅出现投诉了再消极保护，而需要金融机构在源头上强化职责，提前做好防范机制。“压实金融机构保护责任，在事前与事中防范性保护，比监管机关事后救济性保护更有价值。”他表示。

    事实上，金融消费权益保护的发展不仅依靠制度和立法保障，也有赖于科技的发展助力。郭华向记者表示，在实践中，通过加强非法金融活动的技术监管措施和保护措施的科技含量，有助于及时发现、迅速制止侵害金融消费者和投资者权益活动。

    记者注意到，近年来，监管科技已经开始被各级金融部门重视。金信网银监管科技研究院李崇纲向记者透露，通过数据化系统工具，能够在微观层面快速完成企业数据、交易数据、社会用户数据的系统建设，在风险线索排查、行政执法、协同处置、数据上报等环节高效率开展工作，实现央地宏观管理与微观执行、政策指导与现场执行的高效率协作机制。