本报记者杜丽娟北京报道

    在推动全国统一大市场建设背景下，一些地方性税收优惠政策也面临着退场的考验。国家市场监管总局组织起草的《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”），近日向社会公开征求意见。

    从内容看，《条例》对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等方面做了进一步规定和完善。其中关注度比较高的一项内容是，细化和落实地方优惠政策的市场监督管理。

    按照《条例》规定，目前违规优惠政策包括税收优惠、财政补贴、非税收入等内容。“从具体内容看，违规的内容几乎涵盖了目前涉及的所有优惠政策，在《条例》征求意见结束后，如果这些内容被全部采纳，那地方性税收优惠政策或将都取消。”一位财税人士表示。

    一直以来，地方税收优惠和财政补贴是吸引企业投资设厂的重要因素，但由此却也成为干扰市场公平竞争秩序，阻碍全国统一大市场建立的主要问题。为落实《反垄断法》的实施，未来以公平竞争审查推动行业良性发展将成为大趋势。

    规范税收优惠

    给予特定经营主体税收优惠政策；对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策。

    按照《条例》要求，意见反馈截止时间为2023年6月12日。这意味着，为期一个月的公开征求意见中，社会公众可以对此提出自己的建议。

    “通常情况下，社会公众对立法进程会比较重视，目前起草公布的这份《条例》虽是条例，但它的法律层级比较高，属于国务院条例，因此从法律效力上看，这对破除地方保护和行政性垄断具有重要意义，并将规范各地为招商引资出台的各项税收优惠政策。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍。

    《条例》第十四条明确，“影响生产经营成本”，政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施。

    具体而言，主要包括给予特定经营主体税收优惠政策；对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩；要求经营主体提供保证金或者扣留经营主体保证金；其他影响生产经营成本并排除、限制竞争的政策措施等六种情况。

    对此，上述财税人士告诉《中国经营报》记者，2014年国务院曾出台相关通知，明确要全面规范税收等优惠政策，但政策在具体实施过程中遇到很多新问题。“比如，严格规范政府补贴行为，容易导致一些享受补贴的企业从投资地撤走，从而影响当地的经济发展。”该人士举例介绍。

    尽管面临着很多现实问题，此后的2016年，国务院在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中再次强调，要防范违规优惠政策限制竞争，同时全国各部门各地区陆续发布规定对建设公平竞争的全国统一大市场作出回应。

    随着两份文件的落地，中央建设全国统一大市场的决心已经非常明确。“长远看，一些地方性税收优惠政策或财政补贴，在深入推进经济体制改革过程中，或将被取消，目的是要释放市场主体活力。”上述财税人士说。

    《条例》要求，政策制定机关在开展公平竞争审查时，应当全面准确把握审查内容，科学评估有关政策措施对公平竞争的影响。

    打破制度壁垒

    未来适时开展清理规范税收等优惠政策相关工作，严禁地方违规制定税收返还等优惠政策。

    在2016年国务院引入公平竞争审查机制后，各级地方政府也通过公平竞争审查自查自纠各种扭曲竞争行为的情况。公开数据显示，仅2021年全国共审查新出台政策措施文件24.4万件，清理各类存量政策措施44.2万件，纠正废止违反公平竞争审查标准的政策措施1.1万件。

    在税收优惠政策方面，审计署的一份报告也成为《条例》加速实施的佐证。

    2021年审计署公开了《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。结果显示，15个省市以财政奖励等名义返还税款238.73亿元，返还比例大多为地方分成收入的90%以上，违规返还税款造成财政收入流失。

    对于审计署发现的问题，财政部和国家税务总局回复称，将进行专项整治，并要求严格规范税收优惠政策，未来适时开展清理规范税收等优惠政策相关工作，严禁地方违规制定税收返还等优惠政策，其中确需新出台政策的，需按要求报请国务院审批，且一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

    一位法律界人士表示，虽然我国有《反不正当竞争法》和《反垄断法》，但目前的执法方式更多是对各级地方政府的事后监督为主，这个过程导致一些政策落地打了折扣，从而无法达到威慑效果。

    为打破制度壁垒，2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。

    在市场人士看来，全国统一大市场在依法保护各类市场主体产权和合法权益，不断推动产业链和区域分工体系的延伸、细化的同时，也在健全全国统一大市场的监管规则。

    中国社会科学院大学商学院副院长蒋震此前接受本报记者采访时说，建设全国统一大市场的核心问题在于打破地方保护主义。“这不仅需要从经济社会现实运行中去全面掌握地方保护主义的各类形式并究其根本原因，还要从体制机制上推动改革摒弃引发地方保护主义的体制机制根源。”

    他认为，当前政策需要引导各级地方政府去维护全国统一大市场，指导各地根据所处的主体功能区制定相应的产业发展和考核制度，建立相关的执法纠错体系，对地方保护主义进行切实纠偏。

    “这个过程要立足于中央全面统筹，以相关市场法律规则体系作为依据，构建相关执法纠错机制，用制度打破相关壁垒和门槛，有效维护全国统一大市场的公平竞争秩序。”蒋震说。