本报记者黄永旭西安报道
自写入“十四五”规划以来，城市更新行动在各地陆续展开，住建部也曾多次部署城市更新相关工作。近日，住建部再度发文对城市更新行动予以规范。
7月7日，住建部官方网站发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（以下简称“《通知》”），提出了坚持城市体检先行、发挥规划统筹作用、精细化城市设计引导、创新可持续实施模式和明确底线要求等五方面要求。
《中国经营报》记者了解到，住建部实施城市更新试点工作已一年有余，城市更新工作取得了显著进展。此次，住建部意在将试点城市已形成的好经验好做法，在全国范围内复制推广，以提高各地城市规划、建设、治理水平，推动城市高质量发展。
易居研究院研究总监严跃进认为，此次政策属于系统性的政策，指明了后续城市更新的总体思路和要求，明确了城市更新工作中，城市体检、规划统筹等五个维度内容。住建部提出“有序推进”的工作思路，更加递进，也意味着城市更新工作思路更加成熟。
明确行动规范
“城市更新”概念被中央提出以来，住建部先后多次部署相关工作，各地纷纷响应落实，出台了百余条城市更新相关政策，城市更新项目相继落地，城市更新行动进一步提速。
党的二十大报告指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。
IPG中国首席经济学家柏文喜表示，现阶段我国持续推进城市更新的意义在于改善城市的发展环境和提升城市的生活质量。通过城市更新，可以改造老旧、拥挤、不适应现代城市发展需要的区域，提升城市的功能、设施和环境，推动城市的可持续发展。
《通知》把城市体检的重要性置于首位，要求将城市体检作为城市更新的前提，按照“三个导向”要求，统筹做好城市体检工作。
具体来看，坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。
同时，各地要发挥城市更新规划统筹作用，依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。
住建部还指出，创新城市更新可持续实施模式，坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。健全城市更新多元投融资机制，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。
“城市更新已经实现重大转变，强化存量资源统筹利用，可以促进资源的有效利用和节约，避免浪费和重复建设。”柏文喜认为，转变城市发展方式能够提高城市的功能和品质，提升居民的生活质量。而且，鼓励公众参与，增强了居民的参与意识和能力，有利于提高城市治理的民主性和透明度。
记者注意到，《通知》中提出城市更新三个探索方向。在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管理程序和技术措施；探索“主导功能、混合用地、大类为主、负面清单”更为灵活的存量用地利用方式和支持政策，建立房屋全生命周期安全管理长效机制；探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。
“《通知》提及的三个探索方向的内容，恰是后续城市更新的亮点所在。”严跃进分析称，在后续工程施工、用地方式利用、运营前置等方面，将会具有较大的政策突破口。包括工程部门、企业运营主体等需要了解此类政策带来的利好内容，主动突破，进而降低城市更新的成本。一些城市更新项目要更加接地气，要做实项目，主动作为。
落实思路转变
2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”后，各地表现颇为积极，但操作过程中出现了许多问题，为此，住建部曾于2021年8月专门印发通知，要求防止“大拆大建”，为城市更新划出“底线”。
“我国现在的城市更新行动，在过去更多被称为‘旧城改造’工程，这其中存在一个城市建设发展思路的转变。”业内专家表示，这一转变经历了“大拆大建”“拆改留”两个阶段后，逐步形成了如今的“留改拆”并举局面。
《通知》指出，明确城市更新底线要求。坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
在此基础上，要加强历史文化保护传承，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，同时也要防止脱管失修、修而不用、长期闲置。
坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系。
同时，坚持统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿城市更新工作各领域和全过程，加大城镇危旧房屋改造和城市燃气管道等老化更新改造力度，确保城市生命线安全，坚决守住安全底线。
柏文喜表示，城市更新向“留改拆”的转变，主要体现在改变了以往单纯追求经济效益和拆除旧城的思路，更加注重保护和利用历史文化遗产，注重提升城市形象和品质，注重社会效益和可持续发展。在城市更新中，“留改拆”意味着保留和利用现有城市资源，注重保护和提升历史文化价值，同时合理拆除和重建不适应城市发展需要的部分，实现城市的整体提升和可持续发展。
推广试点经验
实践出真知。经过一年的试点实践，各地城市更新取得了较好成效。2022年11月30日，住建部总结城市更新试点城市和各地经验做法，印发了《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》，要求后续城市更新行动要结合实际学习借鉴。
记者了解到，住建部的清单从建立城市更新统筹谋划机制，建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，创新与城市更新相配套的支持政策等方向，分别给出了北京、上海、重庆、苏州等更新试点城市可借鉴参考的经验做法。
其中，北京市有三项经验做法入选了清单。一是，在建立城市更新统筹谋划机制方面，北京市党委、政府主要负责同志亲自推动；二是，建立城市更新规划编制和实施工作体系上，北京市建立了“总体规划—专项规划—街区控规—更新项目实施方案”的城市更新工作体系；三是，创新与城市更新相配套的支持政策方面，北京市优化审批流程，简化简易低风险工程建设项目审批要求。
江苏省苏州市也有两项经验做法入选了清单，分别是探索老菜场更新的“市集模式”，吸引社会力量参与城市更新，主要集中在建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式方面。
苏州“市集模式”显示，自2019年起，苏州市对38个城市老菜场进行改造，通过引入商业管理公司向产权人承租后，统一负责市集内部装修、设施设备维护、消防改造、软装设计、智慧系统和后期运营等工作，再以房屋租赁形式出租给经营户，通过业态提升收取租金及物业管理费保持收支平衡。
改造后，老菜场成为环境优美的文创特色市集，增加书店、舞台、展览区、公共空间等设施，从以前的脏、乱、差华丽转身为具有烟火气的城市会客厅，成功探索老菜场文创化、生态化、网红化、智慧化发展路径。
除此之外，还有四川省、山东省、辽宁省、安徽省、湖南省、上海市等地的相关经验做法也被列入清单。
业内专家表示，随着城市更新相关政策出台，以及成功经验的推广复制，城市更新重点领域和关键环节将会得到更加规范的制度化保障，也将极大促进全国范围城市更新提速，对城市高质量发展具有重要意义。
