本报记者李晖北京报道
2023年是普惠金融上升为国家战略十周年。十年来，中国的普惠金融在助力乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果、提升乡村家庭金融健康水平等方面承担了重要使命。
但在推动经济高质量发展，解决城乡发展不均衡、一些乡村地区发展不充分等问题的进程中，普惠金融在乡村的发展亟须进一步提质增效——如何识别合适的机构长期耕耘乡村金融市场并为之创造更好发展环境？
根据中国普惠金融研究院（CAFI）近期发布主题为“乡村金融”的《中国普惠金融发展报告（2023）》（以下简称《报告》），金融支持是乡村振兴的必要条件，但现有金融体系对于满足乡村主体的多种金融需求、形成市场的良性竞争还有很多困难。《报告》建议，建立“双重目标”（商业价值+社会价值）的乡村金融生态能够有效破解乡村金融的一系列难题。
CAFI院长贝多广在接受《中国经营报》记者采访时表示：普惠金融将金融服务扩展到中小微弱只是表面价值，其真正意义在于弥补社会城乡差异和贫富差异，解决社会问题，而不仅仅是金融业务问题。
在他看来，调整现有的乡村金融体系，才能使之能成为真正振兴广大乡村的活跃动能。其中一项重要方向即管理相应金融机构时考虑进“双重价值”发展目标，制定差异化的监管指标。
农村金融主力军面临行业困境
农信系统机构小、快、灵，扎根地方对业务反应快，但在资金价格上不具有优势，也没有足够实力去做数字化转型。
面对乡村振兴战略大背景，金融机构是否仅仅服务“三农”群体就能实现乡村金融的一系列目标？ 现实中的若干现象正在引发行业深思。
《报告》课题组团队调研发现，随着各类银行蜂拥进入“三农”市场，一方面增加了金融服务供应，另一方面也引发出是否挤压传统耕耘农村的相关金融机构生存空间的争议；此外，扎根乡村的农村信用社、农村商业银行以及村镇银行，正在出现行业性的困难，甚至暴露出重大金融风险。
一位长期研究农村金融的专家认为：应该明确服务乡村的基本盘在哪里。
从发展历程看，2003年之后的十年左右时间，随着大行撤出县域转向服务城市化建设，而小贷公司、村镇银行等新型机构的规模相对偏小，农信系统成为乡村金融最重要的组成部分。虽然近年来大型银行重返县域，新型农村金融机构的发展取得了一定成效，但农信系统在乡村的重要作用仍未改变。
《报告》统计指出：农信系统以12.4%的商业银行总资产，发放了28.9%的涉农贷款，这说明农信系统的资产配置主要用于乡村发展，是乡村金融服务的主要机构。
但与之相对，农信系统的经营状况相比其他银行机构却出现了全面下降。《报告》统计显示，2014年农商行总体的资产利润率为1.38%，处于最高水平，2022年为0.52%，是当年各类银行中资产收益率最低的机构。从净息差看，除股份行外的各类银行都出现了下降，但农商行28.8%的降幅是最大的。
从资本充足率看，除农商行外，其他银行的资本充足率都是上升的。农商行的资本充足率在2014年—2022年间从13.8%下降到12.4%。从资产质量看，从2014年的1.87%上升到2022年的3.22%，上升幅度为72.1%，在各类银行中上升幅度最大。
从业务变化趋势看，2013年—2018年期间，部分农商行由于贷款投放能力较弱，传统信贷业务增长乏力，更多将资金运用投向了同业理财、委外投资等投资业务，资产结构发生了较大变化，直接导致偏离了“支农支小”的定位，产生使命漂移。
而这种行业性困境可能带来的服务困境也值得警惕。一位中部省份省联社高层向记者透露：农信系统机构小、快、灵，扎根地方对业务反应快，但在资金价格上不具有优势，也没有足够实力去做数字化转型。大行总部在北京，其决策链条长，很难真正下沉到位。
“但需要看到某些大行和股份行下沉乡村一定程度是政策影响下的行为，并不是出于市场逻辑和战略考虑。一旦政策之风转向，很可能这些银行在挤压现有农信系统后又撤走，是否会出现新的供给真空？”他表示。
如何突破这种行业困境？CAFI副院长莫秀根认为，今天乡村金融要回答的重大问题，不是停留在表面的如何服务“三农”的问题，而是如何重构金融体系——既要实现社会目标又要形成商业可持续的金融生态体系。
在这种金融生态体系，要求部分金融机构必须同时具有自负盈亏和乡村振兴的双重目标。贝多广从资本光谱的角度分析认为：应该鼓励在发展乡村金融时，资本应在纯商业和纯公益之间找到中间地带，用普惠金融的目标引导商业机构兼顾社会和商业，“调和”公益性资金和商业性资金，并基于此形成服务乡村的“双重目标”金融生态体系。
呼吁差异化监管
乡村金融服务机构尽管需要承担更多社会责任，但在实际操作中还需符合市场化的机制。
一定程度上，“双重目标”为识别真正适合服务乡村的金融机构提出了一个新的评价体系。从底层逻辑上为促进其更好地深耕乡村提供了一种思路。
《报告》认为，如果以“双重目标”为战略发展方向，支持乡村发展，必然要面临风险较高、弱质性较强的农业与小微客户，同时在新时期内还会增加很多带有“公共产品”性质的社会服务内容。
因此，在这种背景下，乡村金融政策体系就要做出相应的调整，明确其有别于纯商业性机构的法律定位，调整现有政策匹配农信系统的服务内容，并对满足“双重目标”机构的认定和管理专门立法，对机构的目标、经营模式、监管模式等作出有别于其他商业银行的明确规定。
从国际经验看，美日荷德四国以合作金融为代表的“双重目标金融”都是支持农业发展的主力军。贝多广以美国“农场信贷系统”为例探讨了一种可以借鉴的思路。他指出：这套系统内机构专注于农业发展的支持，但同时也会提供乡村基础设施和住房抵押贷款融资。其由独立的机构“农场信贷管理局”监管，并适用于专门的法案。从经营情况看，这类机构“不为营利但拥有盈利”，2021年期平均资本回报率为9.9%，不良率0.46%。
在实施路径上，《报告》建议可以在普惠金融试验区探索乡村金融机构实现双重目标的路径，给予更倾斜的财税补贴，弥补商业可持续不足问题。在他看来，国家层面的监管机构有责任从培育整体市场良性发展的角度提供适当监管环境，包括差异化的监管指标和考核指标。
对于当前乡村金融领域的市场竞争，《报告》建议不同类型银行良性的市场竞争分工格局。“比如政策性银行大可以与商业银行有效合作，形成类似混合金融的优势；大银行与小银行之间，也可以形成批发-零售的关系，将相对便宜的资金批发给小银行，后者发挥出更接近基层客户的优势，利用现成的零售网络可以稳定持续地提供‘最后一公里’的服务。”莫秀根表示。
值得注意的是，当前新型的金融机构在客群上与传统银行已经产生一定差异。“网商银行平均贷款余额是6.2万元，从客群特性看，与大行之间的客群是负向关系，主要做金融供给不充分那部分群体。”网商银行“三农”金融服务部总经理张成柱透露。
在差异化管理上，由于目前监管是对金融机构放贷款类型划分上只有消费贷和经营贷。“但乡村金融场景比较复杂，很多10万到20万元贷款资金用途并不明确。”张成柱也就此提出：针对非城市群体，建议可以提供一些差异化措施，让服务这一群体的金融服务机构会更有包容性。
不过需要注意，乡村金融服务机构尽管需要承担更多社会责任，但在实际操作中还需符合市场化的机制。
中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云对此就提出：需要警惕在双重目标之下，监管指标的不一致是否会掩盖某些农信机构已经存在经营不善问题？
“要警惕多目标容易导致没有最优解。是否可以尝试设定一个商业性目标，但一定程度上放松考核指标，再给一些补贴，这样更便于操作。”中国人民大学财政金融学院教授瞿强建议。
