本报记者杜丽娟北京报道
在国务院转发财政部、国家发展改革委关于政府和社会资本合作（PPP）新机制相关指导意见后，近日国家发展改革委发布了相关配套工作的修订征求意见稿，其中对PPP项目回报机制、项目类型及期限等内容作出调整。
国家发展改革委在通知中指出，为规范实施政府和社会资本合作新机制，国家发展改革委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）进行了修订，形成《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。自2023年11月28日至12月28日，向社会公开征求意见。
一位PPP从业人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，从征求意见稿具体内容看，其对PPP模式在实践中的实施细则作出进一步规范，未来不排除PPP新机制将全部采取特许经营模式。
降低政府债务风险
“修订工作在规范市场的同时，也为PPP的重启提供了可能性。”
据悉，基础设施和公用事业特许经营主要是指，政府采用公开竞争方式选择法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
2015年，国家发展改革委、财政部、央行等6部门发布《办法》，共有八章六十条内容，并于2015年6月1日正式实施。彼时，PPP不论是规模还是项目入库都处于快速增长阶段，该《办法》的出台也为PPP规范运行发挥了积极作用。
时隔8年，《办法》迎来首次修订，按照国家发展改革委的解释，此次修订是为了规范实施政府和社会资本合作新机制。不过在市场人士看来，此次修订对PPP新机制而言，似乎释放出更加积极的信号。“修订工作在规范市场的同时，也为PPP的重启提供了可能性。”上述PPP从业人士表示。
这种预测也在征求意见稿中有所体现。对比2015年版本，征求意见稿在总则中新增加了一条内容，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。
具体而言就是，特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利，同时应当按照协议约定提供符合质量效率要求的公共产品或者公共服务，并依法接受监督管理。
同时，政府鼓励并支持特许经营者提升效率、降低成本，增进社会公众福祉，禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。
上述PPP从业人士表示，征求意见稿的内容也把PPP模式限制在基于使用者付费特许经营模式框架范围内，未来将有效解决地方政府以付费方式推行PPP，最终却因项目收益等问题导致地方财政支出压力过大的情况。
建立特许经营清单
2023年2月前相关规定与该《办法》不一致的，都将以本《办法》为准。
根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》，2014年至2022年11月，全国PPP综合信息平台管理库累计使用者付费类项目投资额1.6万亿元，占管理库的9.5%；累计可行性缺口补助类项目投资额11.7万亿元，占管理库的69.6%；累计政府付费类项目投资额3.5万亿元，占管理库的20.9%。
来自明树数据《2022年中国PPP市场年报》也显示，2022年年底，我国PPP存量项目规模为20.92万亿元，其中使用者付费项目规模2.67万亿元，总体来看，使用者付费项目的占比为12.7%。
基于这样的规模，市场也出现了关于PPP的各种讨论，其中一种观点认为，PPP大规模上马，使地方政府隐性债务持续增加。与此同时，这些项目重工程轻运营等问题也导致项目后续风险在加大，这也成为PPP模式被诟病的重要原因之一。
根据征求意见稿，2023年2月前有关政府和社会资本合作以及有关特许经营政策性文件相关规定与该《办法》不一致的，都将以本《办法》为准。
此外，征求意见稿还明确，鼓励民营企业以独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。
对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与。
中国民营经济50人谈成员、中国社会科学院研究生院党委委员张菀 表示，从民营经济指数来看，近年来我国民营经济发展乏力，表现为信心低位运行、创业精神与发展质量都加速下滑，创新精神在2022年虽然出现上升情况，但总体仍然呈现下滑态势。
基于此，张菀 从化解城投债助力民营经济发展的角度建议，对提供地区公共产品而形成的债务，在当地政府无力还本付息的前提下，可以通过发行国债和省级政府一般债的方式进行置换。
