文/杜丽娟

    在加力提效、注重精准、更可持续总基调下，2023年积极财政政策在收入增长趋势放缓的情况下，仍保证了一定的支出强度，这为巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长奠定了基础。

    2023年12月召开的全国财政工作会议指出，2024年要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策，适度加力、提质增效。在中央经济工作会议为2024年全年经济形势定下基调后，全国财政工作会议对财税政策的落地给出了具体实施路径。

    立足新时代新征程，中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，作为财税体质改革领域的一个重要分水岭，分税制改革意义重大。尤其是2024年是分税制改革实施30年，在这样的时代背景下，改革的时针再次聚焦在分税制上，这意味着新一轮财税改革的突破口或将由此开启。

    “先立后破”稳预期

    2023年以来，中国经济呈现波浪式发展、曲折式前进，财政部门在加大财政宏观调控力度，扎实实施积极财政政策的同时，深刻认识和理解了当前财政经济形势的基础。

    全国财政工作会议提出，要坚持“稳中求进、以进促稳、先立后破”，把握好“稳”和“进”的辩证关系，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，为“进”创造稳定的发展环境。同时要把握好“立”和“破”的内在逻辑，该“立”的积极主动“立”起来，该“破”的在“立”的基础上坚决“破”，不断巩固稳中向好的基础。

    在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，“先立后破”是我国长期改革过程中形成的重要的工作方法论和重要的经验，这能够确保新旧模式平稳衔接，同时也可以避免经济和市场出现较大波动。

    罗志恒表示，全国财政工作会议提出的“先立后破”主要有两层含义。一方面，在工作方法论层面，财政要积极地“先立后破”推动经济社会发展；另一方面，在具体的工作层面，财政要平衡好防风险与促发展、促进科技创新与推动传统产业转型升级的关系。

    在财税人士看来，之所以提出“先立后破”，更多的是对2023年严峻复杂形势的应对之举，这将有力促进经济回升向好。

    财政部部长蓝佛安表示，2023年我国加大了财政政策调节力度，打好政策“组合拳”，完善税费支持政策，降低了经营主体税费负担，同时管好用好专项债券资金，推动一批交通、水利、能源等利当前、惠长远的重大项目建设。

    在这些举措中，作为助企纾困政策的一项重要内容，税费优惠政策的陆续出台进一步稳定了市场预期，也提振了市场信心。

    根据国家税务总局发布的数据，2023年1—11月，全国新增减税降费及退税缓费18125.09亿元。分经济类型看，民营经济（包括民营企业和个体经营）纳税人新增减税降费及退税缓费13371亿元，占比73.8%。

    其中从企业规模看，中小微企业受益最明显，新增减税降费及退税缓费11203.37亿元，占比达61.8%。

    国家税务总局相关负责人表示，2023年党中央、国务院部署实施了一系列延续、优化、完善的税费优惠政策，税务部门多措并举推动各项税费优惠政策落实落细，这更好地服务保障了经营主体充分享受政策红利。

    “提质增效”促回暖

    按照中央经济工作会议要求，2024年我国将继续实施积极财政政策，在此背景下，积极财政政策也从2023年的“加力提效”转为2024年的“适度加力、提质增效”。

    蓝佛安表示，“适度加力”主要是保持适当支出强度，释放积极信号，合理安排政府投资规模，发挥好带动放大效应，加大均衡性转移支付力度，兜牢基层“三保”底线，优化调整税费政策，提高精准性和针对性。

    “提质增效”则主要在落实“过紧日子”要求、优化财政支出结构、强化绩效管理、严肃财经纪律、增强财政可持续性和强化政策协同发力等六个方面下功夫，推进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化，把同样的钱花出更大的成效。

    据悉，2023年在财政收入增长有限、紧平衡态势加剧的情况下，财政支出保持了一定的强度。财政部数据显示，2023年1—11月一般公共预算支出同比增长4.9%，两年平均增速为5.6%，一般公共预算与政府性基金预算支出之和两年平均增速为2.7%。

    相比往年，2023年财政支出结构持续优化，教育、社保就业、卫生健康三大民生领域支出合计占比达38.5%，创近年来同期新高。具体来看，民生相关支出累计同比增速达到6.0%，高出整体增速1.1个百分点。

    罗志恒认为，2023年通过拓展预算管理一体化建设范围、推动省以下财政体制改革等举措，财政资金使用效率和财政支出效能不断提高。“可以看到的是，当前财政支出政策不再是大水漫灌式的总量刺激，而是精耕细作，这对提高财政资金的使用效率具有重要意义。”罗志恒说。

    基于此，全国财政工作会议强调2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，做好财政经济工作意义重大。

    中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为，在适度扩大财政支出规模背景下，财政资金的带动作用将被放大，这会促进经济持续回升向好。此外，通过财政治理水平的提升，以财税力量助力科技攻关和先进制造业发展，这与经济高质量发展相得益彰。

    谋划新一轮改革

    随着2024年财政政策实施方向的确定，深化财税体制改革，进一步理顺政府与市场、中央与地方的关系也成为财税体制改革绕不开的一个话题。

    党的二十大报告指出，要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。2023年的全国财政工作会议也强调，要贯彻党中央决策部署，坚持系统思维、问题导向、先立后破，积极稳妥、谋划推进新一轮财税体制改革。

    “站在全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的历史起点上，我们比以往任何时候都更需要地方的积极性。其中，地方积极性的调动和发挥也须以能够全面反映地方实情、充分考虑地方利益的中央和地方财政关系格局为前提。”中国社科院学部委员、原副院长高培勇说。

    在这样的背景下，实施了近30年的分税制改革又该如何走?

    众多周知，1994年我国启动了分税制财政管理体制改革，分税制改革的直接目标是提高“两个比重”，即提高财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重，这与社会主义市场经济体制相适应。

    然而，受制于当时的条件，1994年改革所选择的分税制还不够完善，后虽经多次“打补丁”式的改革，但距离全面规范仍有较长的路要走。

    杨志勇认为，1994年分税制改革的取向是正确的,但1994年之后政府间财政关系却出现了一定的倒退。比如1994年分税制改革所依据的“财权与事权相匹配原则”,在2007年变成了“财力与事权相匹配原则”。

    对于这一变化，杨志勇解释称，原则的改变纵然可以解决一些地方的财力困难，但相比“财力”，“财权”更能强调中央和地方两个积极性，以“财力”取代“财权”，应该算是一次倒退。“我认为，比较合理的原则应是财权、财力与事权相匹配原则。”杨志勇说。

    一直以来，作为财税改革的三大任务，政府间财政收入的划分都是一个难题，其不仅是中央和地方的财政关系，还涉及税制改革的配合。出于这些考量，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》围绕分税制财政管理体制蓝图也做出了总体勾画：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

    高培勇表示，所谓权责清晰，就是要有清晰的中央和地方之间事权和支出的责任划分；财力协调，就是要形成中央和地方之间的合理财力布局；区域均衡，就是要稳步提升各区域之间的基本公共服务均等化水平，促进区域协调发展。

    在财税人士看来，中央和地方财政关系在实践中有两条思路可借鉴：一是扩大中央事权；二是财权和财力适当下移，扩大地方财权，增加可支配财力。

    “谋划新一轮财税体制改革是下一阶段的重要任务，只有深化改革，才能从根本上解决当前财政运行面临的一些难题。”罗志恒说。在他看来，谋划新一轮财税体制改革，要进一步理清政府与市场的关系，避免政府支出责任持续扩张，同时中央上收部分事权和支出责任，也可以减轻地方政府的支出责任和支出负担，这是下一步改革的方向。