本报记者路炳阳北京报道

    2024年《政府工作报告》提出，深化电力、油气、铁路和综合运输体系等改革，健全自然垄断环节监管体制机制。而在铁路改革的多个重大问题之中，铁路网运关系是实践层面上制约铁路改革向纵深突破的首要关键问题，其中“网运分开”是铁路网运关系调整中的政策必然和现实选择，不应长期避而不谈。西南交通大学交通运输与物流学院副教授、交通公共政策研究中心研究员左大杰近日就铁路改革问题回应《中国经营报》记者时作出上述表态。

    “网运分开”已客观存在

    左大杰建议，应紧密结合当前铁路改革发展实际，加强政策研究，为党中央、国务院决策提供明确依据。

    左大杰称，“路网宜统，运营宜分，统分结合，网运分开”应作为我国铁路网运关系调整的总体思路。“网运分开”在中国铁路实践中已客观存在，具体而言至少有三种表现。一是跨局运行的旅客列车（或货物列车），它们在担当局范围内运行属于“网运合一”模式，但在其他局运行则需相互清算收入和支出，实际上属于“网运分开”模式。

    二是随着铁路改革发展，一些新的铁路运营企业与既有铁路运输企业之间实际上也是“网运分开”关系。左大杰以京沪高铁对记者举例称，京沪高铁公司实际上是一个基础设施公司，即“网”公司，其他各局列车只要在京沪高铁上运行，都需要向其支出路网使用费，此时各局相对于京沪高铁而言都是运输服务公司，即“运”公司。

    第三种表现在货运领域，以中欧班列为例，几乎全部中欧班列运营公司与国铁集团之间均为“网运分开”的关系。“网运分开”已在一定程度客观存在，使得铁路基础设施与运输服务之间的清算关系也具有很好的基础。

    左大杰表示，从2013年至今的10年来，党中央、国务院对于铁路改革发展工作多次作出重大决策部署，用好、用足党中央、国务院关于铁路改革的精神，已完全能够支撑铁路体制改革。国务院铁路监督管理部门负有组织起草铁路监督管理的法律法规、规章草案，参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作的职责。左大杰建议，应紧密结合当前铁路改革发展实际，加强政策研究，为党中央、国务院决策提供明确依据。

    就铁路网运关系问题，左大杰提醒，要特别对北美铁路网运关系中的“干支分离”特点予以进一步澄清。

    左大杰称，北美铁路确实具有“干支分离”这一特点，但“干支分离”只是概括了北美铁路数家一级铁路公司与其他中小铁路公司的关系，而没有充分表达北美铁路网运关系的全部特点，过分强调“干支分离”并加以借鉴，可能会导致中国国铁干线与地方铁路连而不通、通而不畅，破坏“全国一张网”的整体效能。

    同时，在“网运合一”条件下，国铁企业代表国家主要投资、运营国铁干线，地方铁路企业代表地方政府主要投资、运营地方铁路，二者筹资能力都存在主体单一、渠道不畅等因素，客观上导致铁路投融资体制改革难以有实质性突破，债务风险防控难度越来越大。

    北美铁路数家一级铁路公司营业里程约17万公里，但职工人数仅为18万人，且主要从事铁路基础设施工作；北美货运业务主要以In-termodal Marketing Company（IMC）为市场主体运营，它们是独立的市场主体，与数家一级铁路公司具备“网运分开”的特点；美国铁路客运公司（Amtrak）与数家一级铁路公司的关系也具有“网运分开”的特点。

    与北美形成鲜明对比的是，截至2023年年底，中国铁路营业里程达到15.9万公里，其中高铁4.5万公里，用工却超过200万人，分布于铁路基础设施、客货运输服务等各领域、各工种，其网运关系属于“网运合一、高度融合”模式。左大杰提醒，显然，只注意到北美铁路“干支分离”而忽略其客货运与一级铁路公司均具有“网运分开”这一重要特点，不利于正确认识铁路网运关系，未来仍要对此加强研究并予以充分论证。

    何以破解“一家独大”

    对标中央精神，国铁企业“一家独大”现象需要引起重点关注。

    左大杰称，从中国铁路实行政企分开十余年的改革发展实践来看，按照经营主体、建设模式、建设目的、运营速度、服务范围等标准进行铁路分类，并未有效解决铁路投融资、铁路债务风险防控等突出矛盾，也未解决国家铁路与地方铁路之间的诸多利益之争，反而使国铁企业“一家独大”现象越来越突出。

    “一家独大”既意味着路网规模大，也意味着业务链条长、债务负担大。中央多次要求，自然垄断环节是我国国有经济布局的重点领域，要聚焦主责主业，要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。显然，对标中央精神，国铁企业“一家独大”现象需要引起重点关注。

    因此，为进一步推动铁路深化改革和高质量发展，左大杰建议铁路分类应引入新的考察维度，加强铁路分类研究，贯彻中央关于国有企业改革“界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定则、分类考核”精神，为深化铁路改革提供政策依据。

    左大杰认为，铁路基础设施具有公益性、垄断性、基础性；铁路运输服务具有商业性、竞争性和服务性。对应地，国家应将铁路基础设施视为重要行业的“关键领域”对其保持控制力，而将铁路运输服务视为竞争性环节（公益性运输与军事运输除外），根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。

    2015年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出国有企业改革要“通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定则、分类考核”，解决“营利性使命”与“公益性使命”冲突，有利于国有经济布局和结构调整，明确国有资本确保控制力的主要行业和关键领域。

    《指导意见》强调，国有企业应按照功能分类界定“商业类”和“公益类”，从而“实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定则、分类考核”。中央企业集团层面和子企业分为商业类、公益类两大类别。其中，商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（简称“商业一类”）和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业（简称“商业二类”）。

    目前，国铁集团被定位为商业二类，铁路公益性与商业性相互制约、垄断性与竞争性相互掣肘、基础性与服务性纠缠不清，不能各得其所。若国家铁路能够按照“路网宜统，运营宜分，统分结合，网运分开”的总体思路调整网运关系，则基础设施可进一步定性为公益性国有企业，进而可争取更多政策支持；同时放开竞争性环节，运输服务可进一步定性为商业一类国有企业（军事运输等除外），进而可更好地用好用足市场化政策。

    “强监管”和“市场化”

    对于国铁集团近期成立的39个铁路物流中心，左大杰认为其既有一定的局限性，也有积极意义。

    就铁路市场化改革的内涵，左大杰指出，自2015年以来，党中央、国务院对于铁路改革发展工作多次作出决策部署，印发了若干重要文件，可以发现党中央、国务院对于铁路改革的精神发生了重要变化，即以前较多地将铁路行业视为一个整体来阐述，而近期则更明确地将铁路划分为自然垄断环节（领域）和竞争性环节（领域）。

    其中，自然垄断环节是我国国有经济布局的重点领域，要健全监管制度体系、加强监管能力建设、聚焦主责主业，主要特点为“强监管”；而竞争性环节，表述为“促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争”“推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革”，主要特点为“市场化”。

    左大杰认为，虽然铁路自然垄断环节“强监管”和竞争性环节“市场化”二者并不矛盾，但如何对立统一于铁路改革实践之中，如何以安全、稳定、可控的路径去实现，仍需要进一步加强研究。

    对于国铁集团近期成立的39个铁路物流中心，左大杰认为其既有一定的局限性，也有积极意义。就局限性左大杰分析称，铁路物流“一省一中心”，难以满足客户跨省、跨路局的物流需求。“都是区域性的，而不是全网性的，实际效果就是跨局协调工作量太大——不久就会见到各个物流中心的领导带队到其他各局的运输部、货运部、调度所、编组站去协调线路、车辆、装卸等工作。”铁路物流“一省一中心”还面临着中国物流集团、各省级物流集团、各央企物流集团、各社会物流企业的激烈竞争，亟须整合从而提升市场竞争力。

    就其积极意义，左大杰表示，39个物流中心均模拟公司化运作，以后整合成若干个全国性乃至全球性现代物流企业，稳步有序地从18个铁路局集团乃至国铁集团中拿出来，实现网运分开，对于加快构建全国统一大市场、降低全社会物流成本，具有重要意义。