社评

    伴随一揽子增量举措的出台，地方政府的化债思路也在发生根本转变。尽管化债方式仍然是债务置换，但化债资源却是近年来“力度最大”的一次。对市场而言，化债的规模效应值得期待。

    不过需要注意的是，化债的目的并不是让债务越少越好，而是要更好地发挥债务在经济发展中的作用。对地方政府来说，规模适度且透明的政府债务，不仅可以为经济健康发展筹措充足的资金，也能完善基础设施，进而提高基本公共服务水平。基于这样的考量，债务置换也在一定程度上为结构性改革留出了更多的空间。

    11月8日，全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，提出增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，以此为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。

    财政部部长蓝佛安表示，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。两部分相加可以直接增加地方化债资源10万亿元。

    除此之外，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。至此，化债总额度达到了12万亿元，在这样的规模置换下，地方需要消化的隐性债务总额将从14.3万亿元降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。

    而对14.3万亿元存量隐性债务的披露，则表明中央对债务管理的态度也从应急状态回归到常态化阶段，中国式化债正在从“在化债中发展”转向“在发展中化债”，这种转变和过往三次债务置换不无关联。

    总结过去三次债务置换，第一次是2015—2018年，置换债券累计发行12.2万亿元，主要是把地方政府债务中部分贷款、企业债券等转化为信用等级更高的地方政府债券。

    第二次是2019年财政部开展的“建制县隐性债务化解试点”。这一轮主要发行特殊再融资债券，化债规模为11170亿元，其中6128亿元主要用于建制区县，剩余额度主要用于全域隐债清零试点地区。

    第三次是2023年7月的“一揽子化债方案”，截至10月底各地合计发行特殊再融资债券超1.7万亿元。

    然而和前三次债务置换不同的是，本次债务置换的意义不仅表现为“力度最大”，更重要的是体现在对地方政府行为的激励效应方面。

    具体来看，此次化债主要有三方面的作用：第一，12万亿元的债务置换实现了大部分隐性债务显性化，未来地方债务管理更加规范化、透明化。

    第二，以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，以时间换空间，体现了化债的本质是化解风险。

    第三，债务置换减轻了地方政府化债的压力，地方政府能腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务，加大教育、医疗、环保等投入。据估算，五年累计可节约利息6000亿元左右。

    对于化债效果，财政部金融司原司长孙晓霞则指出，化债不是要消灭债务，而是保持可持续，要处理好化债与经济稳步发展的关系。随着地方债务风险持续化解，地方政府需要思考如何努力构建债务长效机制，寻求债务可持续发展，把财政政策促进地方经济增长的作用发挥到最大。

    在学界看来，财政政策的空间取决于债务的可持续性。理论上说，只要债务可持续，财政政策的力度就在合理的范围内。随着12万亿元化债额度的公布，中国政府的负债率水平备受关注。

    从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%，G7国家平均政府负债率123.4%。

    同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。这些数据也表明，中国政府负债仍有较大的提升空间。

    不过，判断政府负债水平是否合适，不能简单只看负债，还要结合负债和资产。从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。

    目前，我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，这成为偿债资金的重要来源。

    与主要经济体和新兴市场经济体相比，中国政府的资产优势决定了在同样条件下，我国有着更大的负债空间。

    基于这些判断，展望后续，预计2025年财政政策仍有较大发挥空间，这将推动投资者对市场预期的改善。与此同时，在更加给力的财政政策支持下，地方政府基本面状况有望得到进一步改善。