本报记者裴昱北京报道

    在反垄断领域占有重要地位的经营者集中申报迎来一项重大变化。

    日前，国家市场监督管理总局（以下简称“市监总局”）发布《关于试点开展委托实施部分经营者集中案件反垄断审查的公告》（以下简称“《公告》”）指出，委托北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门（以下统称“省级市场监管部门”）实施部分经营者集中案件反垄断审查工作。试点期限为2022年8月1日至2025年7月31日。

    这是市监总局首次尝试下放经营者集中审查权限至省级市场监督管理局。经营者集中的主要表现形式之一是企业间的并购或合并，有可能对市场竞争格局产生重要影响，对符合经营者集中申报标准的案件，交易方须申报反垄断监管部门依法进行审查。

    “这是中国监管部门作出的一种尝试，符合《反垄断法》修改后提出的反垄断执法权层面的分类分级审查制度，有利于提高反垄断审查的效率，降低企业负担。”中国政法大学竞争法研究中心主任戴龙在接受《中国经营报》记者采访时表示。

    委托执法

    “经营者集中在《反垄断法》里是一项事前审查，对未来发生的可能性进行预判，专业性更高、难度更大。在国际惯例中，经营者集中都是中央事权，以维护市场整体的经济秩序。”戴龙告诉记者。

    但我国幅员辽阔，自2008年《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构收到的经营者集中申报数量、审结的经营者集中案件数量均呈整体递增趋势，加之企业竞争合规意识不断增强，与日俱增的案件数量与审核人数有限之间的矛盾日渐突出。

    《中国反垄断执法年度报告（2021）》（以下简称“《报告》”）显示，2021年全年，市监总局收到经营者集中申报824件，审结727件，同比分别增长58.5%和52.9%。

    2021年11月，国家反垄断局挂牌成立，新设立竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司等。多位了解反垄断审查工作的业内人士告诉记者，近两年，国家反垄断局一直在扩容扩编，增强执法力量。但随着案件的不断增加，在保证审查质量的同时，有限的编制内人员仍然面临较大压力。

    在此背景下，2022年市监总局正式开展试点委托审查工作。这一提法并非首次提出，早在2020年10月23日公布的《经营者集中审查暂行规定》中就有原则性规定，今年6月发布的《报告》中也提到，探索试点委托部分省级反垄断执法机构开展经营者集中审查。

    一位反垄断领域的资深律师告诉记者，对企业来说，一方面，经营者集中能够整合企业资源和生产经营能力，提高规模经济效应和市场竞争力。另一方面，集中会减少竞争者数量，可能产生排除、限制竞争效果。因此需要通过审查来保护市场公平环境。

    总局地位

    值得注意的是，虽然《公告》委托5个省级市场监管部门开展部分简易案件审查工作，但符合委托条件的案件，申报人依然要向市监总局申报，最终的审查决定也由市监总局在审核试点省级市场监管部门审查报告和审查意见基础上作出。

    多位受访人士认为，这是对分类分级审查制度的落实，同时保障执法标准的统一性和整体市场公平。“委托并不等于授权执法，法律关系是由委托方也就是市监总局负责，因此并不意味着完全由省级市监部门处理，还需要总局审核。”前述反垄断领域的资深律师说。

    戴龙表示，近年来，相关部门一直在探讨如何既能减轻国家反垄断部门的负担，又能满足经营者集中审查的需要，通过此次《反垄断法》修订可以看出，经营者集中案件的审查要看案件重要程度。规模不是太大、对市场竞争影响不大的，可以按简易案件程序办理。而跨国并购、重要行业，以及规模影响较大的案件，依然要由市监总局负责。

    “此次受托的北京、上海、广东等地方的执法力量较强、执法专业度相对较高，”戴龙表示，“更重要的是，这些地区是很多大公司、跨国公司的所在地，既考虑到了所在地申报的要求，也兼顾了区域平衡。”

    根据《公告》，5个省级市场监管部门要覆盖相关区域的案件。例如，北京市市场监督管理局的相关区域包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江。

    “将来不排除可能会形成一些跨地区的，受总局委托、地方层面的反垄断执法机关，相当于中央执法部门的派出机构，这也是发达国家比较常见的一种方式。”戴龙说。

    平台经济

    互联网行业和平台经济领域已成为近两年反垄断执法的重点之一。

    经营者集中申报触发的条件主要包括交易是否导致股权变更，以及营业额是否达到相应标准。与2008年相比，我国经济总量、市场主体的数量和规模都发生了较大变化，现行的标准营业额申报标准偏低的问题越发明显。

    因此，2022年6月27日市监总局发布《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（修订草案征求意见稿）指出，将参与集中经营者的全球合计营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额，由现行100亿元、20亿元和4亿元分别提高到120亿元、40亿元和8亿元。

    这意味着，一些中小规模的并购将不再需要经营者集中申报。环球律师事务所合伙人任清认为，上调营业额标准有效节省了行政资源，使执法机构能够在“掐尖式”并购、国计民生重点行业交易的审查、调查上投入更多人力物力。

    戴龙强调，平台经济领域会出现即使达不到营业额标准也需要申报的情况。这一点在新修订的《反垄断法》中也有所体现，即增加一条：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”

    “这里提到的资本优势就是并购，一般就是经营者集中行为，也是立法对这几年平台经济产生的经营问题的一种回应。”戴龙表示，党中央、国务院多次强调要明确平台经济领域反垄断执法原则，防止资本无序扩张。

    记者了解到，在此前的《反垄断法》修订草案中明确了经营者集中审查的重点领域，提出执法机构应当依法加强对于民生、金融、科技、媒体等领域的经营者集中审查。这一点在正式颁布的《反垄断法》中已经删除。

    前述反垄断领域资深律师表示，《反垄断法》是大法，不在该法中固定具体的行业更符合立法结构。但事实上，确实存在反垄断执法对这些领域高度关注的情况。

    戴龙表示，市监总局建立分类分级的经营者集中审查，后续还会出台相关的配套政策和指导性文件，其中可能会涉及把某些行业作为审查重点的内容，并动态调整。

    《报告》显示，2021年反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件3件，滥用行政权力排除、限制竞争案件2件；审结平台经济领域经营者集中28件，交易总金额1164亿元，对98件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚。以上案件罚没金额共计217.4亿元，占2021年总罚没金额的92.1%。