本报记者庄灵辉卢志坤北京报道
经过近10年发展，新型城镇化战略愈发向提质增效的纵深发展。
为推动城镇化质量不断提高，《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“《实施方案》”）于日前发布，明确了“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措。
《实施方案》提出，“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，同时，城镇化质量有待进一步提升，城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力并存。要破解问题、应对挑战、紧抓机遇、释放动力，推进新型城镇化不断向纵深发展。
如何推动新型城镇化向纵深发展？如何保障“十四五”时期新型城镇化各项目标任务高质量推进？《实施方案》在加快农业转移人口市民化、优化空间布局、提升城市治理水平、推进新型城市建设以及推进城乡融合发展等多方面提出多项具体措施。
“与规划概念不同，《实施方案》可以说是一些非常具体的工作方向。”南京农业大学规划院上海分院院长孙文华表示，“十四五”时期要推进新型城镇化不断向纵深发展，因此《实施方案》提出了详实而具体的目标任务与政策举措。
多位专家向《中国经营报》记者表示，城镇化高质量发展要注重生产、生态、生活的高度融合，坚持以人为本，注重提升农业转移人口市民化、宜居宜业环境打造、城市治理等方面的工作质量，推动经济发展、党建引领和生态建设协调发展的城镇化。
加快农业转移人口市民化
城镇化是现代化的必由之路，党的十八大以来，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路愈发深入人心，我国新型城镇化建设也取得了一系列成就。
国家发展改革委规划司相关负责人在介绍《实施方案》出台背景时表示，近10年来，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著，城镇化空间布局持续优化，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，城市可持续发展能力持续增强，城乡融合发展体制机制和政策体系基本确立。
同时，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，城乡居民收入比降至2.5，城镇化水平和质量大幅提升，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家提供了强大动力和坚实支撑。
在此背景下，《实施方案》提出，“十四五”时期，我国城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力并存。
其中问题挑战主要来自于城镇化质量有待进一步提升，被首先提及的即是户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实，城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口。多位专家认为，这些问题恰是阻碍农业转移人口市民化的主要因素。
实际上，农业转移人口市民化始终是新型城镇化的首要任务。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口，即是此次《实施方案》主要目标之一。
对此，《实施方案》提出要存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。
“此次《实施方案》更加强调农业转移人口的劳动技能。”中泰证券研究所政策组首席分析师、上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅表示，该项政策措施有利于解决产业形态的不断变化导致的用工荒问题，加快推动农村转移人口适应需求的变化；也有利于推动职业教育的发展，进一步推动职业教育整体产业体系的完善。
优化空间布局
除加快农业转移人口市民化外，我国城镇化质量有待进一步提升还面临城市群一体化发展体制机制尚不健全，大中小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快，部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少等问题挑战。
同时，我国城镇化动力依然较强的重要表现之一，也是京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大。
因此，《实施方案》明确主要目标时强调，“两横三纵”城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。
“‘优化’两个字即说明我们原来的城镇化空间布局形态会得到一个重新定位和发展。”孙文华表示，城镇化空间布局要坚持人口、经济、资源环境的空间均衡，保持和增强生态产品的提供能力，遵循不同区域的主体功能，充分考虑不同空间的资源环境承载能力，严格控制不同区域的开发强度以及工业生产空间的低效率扩张，提高城镇居住空间的比例等。
“此次《实施方案》更加强调都市圈。”杨畅表示，从中国经济的区域格局来看，经历了“东中西”“城市群”“都市圈”等多种形态，“城市群”更加强调城市之间的简单组合。而就目前发展实践来观察，核心城市跨出传统的行政区划限制，与毗邻地区形成功能互补的良性互动，从“都市圈”的整体角度，统筹规划、一体推进，更能适应当前区域经济发展的需求。
提升城市治理水平
我国城镇化质量有待进一步提升面临的问题挑战还包括城市发展韧性和抗风险能力不强，城市治理能力亟待增强，城乡融合发展任重道远。
同时，城市物质技术基础不断强化，满足城市居民对优质公共服务和生态环境、健康安全等需求的能力日益增强，城市可持续发展的客观条件更为坚实也是我国城镇化发展的重要机遇动力。
因此，《实施方案》明确的主要目标之一即是系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。
“高质量的城镇化应该包括三个‘高’，一是产业的高质量发展，二是人民的高品质生活，三是政府的高效能治理。”中国房地产数据研究院院长陈晟表示，只有做到了生产、生态、生活的高度融合，才是高质量的城镇化发展。
为提升城市治理水平，《实施方案》提出优化城市空间格局和建筑风貌、提高建设用地利用效率、提高街道社区治理服务水平、健全社会矛盾综合治理机制、优化行政资源配置和区划设置以及健全投融资机制等政策举措。
此外，《实施方案》更加强调常住人口和户籍人口城镇化率，在主要目标中提出要稳步提高常住人口城镇化率，明显提高户籍人口城镇化率，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。
“更加强调户籍人口城镇化
率，顺应了长期以来人口流动的总体形势，有利于流动人口能够享受城镇的公共服务。在客观上或将进一步推动人口向城镇和核心城市进一步集中，也对人口流入地的基础设施和公共服务设施提出了要求。”杨畅表示。
在推进城乡融合发展方面，《实施方案》提出稳步推进农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡发展、推进城乡一体规划设计、推进城镇公共服务向乡村覆盖、推进城镇基础设施向乡村延伸、促进城乡产业协同发展以及多渠道增加农民收入等多项政策举措。
“产业转移本身有一个产业河流，要增加整个产业的密度，也要增加人的密度、生态的密度，整体形成一个‘三边’稳定发展局面。”陈晟表示，所谓“三边”稳定发展局面，即金边的经济发展，红边的高质量党建引领，绿边的生态建设这三条边协调发展的城镇化。
