本报记者方超张家振上海报道

    在各地土拍市场逆势揽储的城投企业，或将迎来新一轮政策“紧箍”。

    近日，财政部印发的《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号，以下简称“《通知》”）明确提出：“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。”

    一石激起千层浪。拿地或受限制的信息引发市场关注的背后，是地方城投企业在各地土拍市场中斥资拿地的比例正不断提升。据广发固守研究团队发布的数据，2021年以及今年上半年，全国城投企业拿地比例分别为12.28%、24.17%，而该比例在今年三季度还在持续提升。

    此外，地方城投企业所拿地块的开发模式、入市进展和盈利状况等也备受市场关注。多位房地产业内人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，由于地方城投企业多数并不具备房地产专业开发能力，在政策约束下未来或回归深耕新基建、保障性租赁住房、城市有机更新等领域，而民营房企也可借机发力代建领域，寻求发展新空间。

    规范城投企业拿地行为

    近年来，城投企业在多地土拍市场中积极逆势揽储，拿地金额和占比上升明显。

    中泰证券研究所统计数据显示，今年1～9月，全国供地收入为21569.45亿元。其中，城投企业的拿地金额占全国土地出让金的比重为11.77%。江西城投企业拿地金额占比最高为26.59%，江苏、湖南、四川和重庆4个省（直辖市）城投企业拿地金额占比在15%～25%之间。

    中指研究院数据也显示，在2021年全国22城集中供地中，城投企业拿地占比逐批次明显提高。从拿地金额来看，在当年第一批次集中供地中，城投企业拿地金额占比为9%，第二三批次占比分别约为20%和30%。

    今年以来，这种趋势也得以延续。以10月19日举行的南京市第三批次集中供地为例，在32宗地公开挂牌土地中，除1宗流拍外剩余31宗全部成交，成交总金额约275亿元。

    安信证券研报显示，在南京市此轮集中供地中，城投企业全口径拿地金额为171.5亿元，拿地金额占比62.4%，和今年第二批次集中供地的37.8%相比，占比大幅提升。

    无独有偶，今年10月31日，苏州市迎来第四批次集中供地。据了解，当地推出的18宗土地无一宗流拍，成交建筑总面积约为147万平方米，累计揽金约179亿元，而苏高新、苏州轨交、创元集团、相城城投和太湖城投等地方国资企业都有斩获。

    对此，克而瑞研究中心点评称：“地方国企仍是本轮拿地主力。”可研智库也表示，从拿地企业的性质来看，依旧以地方国资城投为主，部分民企参与积极性提高，共有8家民营企业参与此次竞拍并取得地块。

    引发市场关注的是，在财政部印发上述《通知》后，活跃在各地土拍市场中的城投企业拿地情况有何变化？

    中证鹏元分析认为，从城投企业自身来看，《通知》限制了地方“自卖自买”的虚假交易，对依赖土地出让金返还的城投企业而言，将随着地方土地出让收入下降而面临资金压力；而对市场化的招拍挂形式拿地而言，完成商品房和保障房开发等业务的企业影响甚微。中诚信国际也分析认为，城投企业非市场化拿地行为或受限制。

    “从政策执行的角度来说，地方政府可能会结合自身情况‘因城施策’。”长三角地区一位房地产行业观察人士分析称，“因为各地城投企业的特点不一样，有些地方城投企业的房地产开发业务相对比较成熟，此类城投企业受到的影响或较小。”

    “对我们而言目前还没有影响。”江苏省一位要求匿名的城投企业相关工作人员向记者表示，“政策或只对那些有勾地协议、有托底情况的城投企业才有影响，我们没有托底土地市场的情形，是不存在问题的。”

    土地后续开发模式各异

    “进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。”《通知》还指出。

    值得注意的是，在上述《通知》影响下，亦有城市土拍市场出现了国资企业拿地金额比率降低的现象。

    10月25日，无锡市2022年第四批次集中供地落槌，最终13宗地块全部底价成交，成交总金额为163.78亿元。中指研究院土地事业部负责人张凯分析称，在无锡市第一二三批次集中供地中，地方国资企业拿地金额占比分别为92%、55%和89%。“而在无锡市此次集中供地中，地方国资企业拿地金额占比大幅下降至33%，可见政策对限制地方国资企业托底拿地行为起到了一定的约束效果。”

    而在城投企业托底拿地或受限的同时，所拿地块入市率和建设情况也备受关注。

    中指研究院统计数据显示，在2021年集中供地项目中，央国企整体入市率超4成，民企入市率超3成，混合所有制企业因拿地总量不高，入市率在6成以上，而地方国资平台拿地多为市场托底，整体入市率仅为9%。

    “大量城投企业拿地后的入市率之所以较低，因为它本身不具备专业的房地产开发能力。”中指研究院华东分院常务副总经理高院生向记者直言，“一些城投企业会选择托底拿地，认为这只是一个短期行为，先拿地实在不行就再找品牌房企合作开发，但现在来看找有资金又有经验的合作方也没那么容易了。”

    “城投企业所拿地块多位于郊区、项目入市率较低，易产生财务风险。由于地块质量差，叠加城投平台大多不具备操盘开发能力，大多数城投企业托底的地块并未开盘入市。”国金证券研报亦分析称。

    与此同时，国金证券研报数据显示，在2021年各批次集中供地中，地方国资企业（以城投企业为主）整体项目入市率不足10%，“入市项目数量远低于其他类型企业”。

    除入市率较低外，城投企业所拿地块的后续开发模式也各不相同。

    “第一种，一些具备开发资质的城投企业往往会选择自己单独操盘；第二种，另有一部分城投企业不具备开发能力，可能会去寻求对外合作，合作方式包括引进有开发能力的企业投资占股或者选择代建公司等。”高院生向记者表示，第三种则是城投企业无法独立操盘，也一时找不到合适的合作方和代建公司，可能会通过股权转让等方式将土地转让出去。

    亿翰智库副总裁田晶也告诉记者，城投企业在拿地后的后续开发类型会有很多，就目前来看还是独立开发的较多。“城投企业也会选择和国央企进行合作，而如果与民营房企进行合作，会更倾向选择资质、实力较强的企业，但大部分城投企业还是会选择相同属性的企业来合作。”

    代建模式或迎新机遇

    在业内人士看来，财政部《通知》在倒逼地方城投加速转型的情况下，代建模式或将迎来新的发展机遇期。

    相关信息显示，在此轮房地产行业深度调整过程中，保障性租赁住房、AMC资产处置及地方平台业务开发等正将代建需求推升到新高度。高院生分析认为：“不良资产需要AMC等类似金融机构进场，但仅有资金进来没有用，因为最终这些资金是需要退出的，还要依靠项目的开发、建设、销售。所以在项目开发过程中，必须要有代建方参与进来。”

    不仅如此，在利好政策等多重因素推动下，代建市场也被认为是下一个“蓝海”市场。

    “未来增长引擎转向政府项目产生的需求，尤其在保障性住房贷款及REITs的大力支持下。”招银国际研报分析指出，2022年为保障房大年，保障性租赁住房将完成240万套，而2021年完成了94.2万套。以70平方米/套、服务费100元/平方米计算，这能为代建行业带来170亿元的服务费收入。

    “这一轮市场调整，无论是AMC的资产处置，还是政府主导的‘保交房’，都有望成为代建业务发展的新机遇。旭辉建管也紧抓这一发展机遇，承接多笔业务。”旭辉控股方面在回复记者采访时表示。

    不过，代建领域也存在竞争激烈、利润率较低等问题。招银国际研报分析称：“代建行业集中较高，排名前5位的公司约占据60%的市场份额。然而，在房地产下行周期中，越来越多的传统开发商（如旭辉控股/碧桂园等）已经开始涉足该领域，可能导致行业竞争加剧、盈利能力下滑，对目前25%的行业利润率形成挤压。”