本报记者庄灵辉卢志坤北京报道

    高质量发展背景下，城市发展模式也在悄然“转舵”。

    一改此前扩张式发展路径，推进超大特大城市瘦身健体、严控撤县建市设区、严控省会城市规模扩张等提法在近期多份顶层政策中被频繁提及；各地在推进新型城镇化等工作中，也愈发关注城市公共服务品质与营商环境改善等内生动力方面，城市发展路径正由外延式扩张向内涵提升模式转变。

    不久前，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》（以下简称“《纲要》”），即提出要推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张；同时要健全城镇体系，依法依规加强城市生态修复和功能完善，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。

    多位专家接受《中国经营报》记者采访时表示，城市盲目进行无效率扩张不仅增加地方政府的财政压力，还会造成环境污染、交通拥堵、房价过高等问题，影响城市宜居性与可持续发展能力等。而推进超大特大城市瘦身健体，并非一味要求城市收缩，是要注重扩张成本与综合效益的平衡，同时注重提升城市辐射带动作用，基于不同定位与分工，与周边中小城市协调发展，实现产城融合和职住平衡等。

    推进瘦身健体

    作为新型城镇化战略的重要组成部分，完善城镇化空间布局，分类引导大中小城市发展方向和建设重点已在多份顶层政策中被反复强调。

    其中，对于超大特大城市，除上述《纲要》外，瘦身健体以及向内涵提升发展方式转变等提法也频繁出现于近期多份顶层政策与城市群发展规划中，且多与破解“大城市病”相关联。

    如国家“十四五”规划提出要优化提升超大特大城市中心城区功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展。

    《“十四五”新型城镇化实施方案》也强调要推动超大特大城市转变发展方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体；《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》则提出要推动超大特大城市中心城区瘦身健体，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，防止城市“摊大饼”，积极破解“大城市病”，合理控制开发强度和人口密度。

    与相关提法相一致，多位专家认为，破解“大城市病”是推进超大特大城市转变发展方式的直接原因。

    “之所以推进超大特大城市瘦身健体，主要是由于‘大城市病’具体表现在城市发展超越了自身资源环境承载能力，出现人口密度过高、交通拥堵、房价过高等问题。”重庆工商大学长江上游经济研究中心研究员李然认为，超大特大城市瘦身健体，主要是针对超大特大城市中心城主城区范围，该范围内居住人口密度过高，且长期未有效疏解，既影响城市的宜居性，也抑制了城市发展综合能力的释放。

    “超大特大城市人口高度集中，由此对水等资源的需求和消耗量也相对较大，同时形成的生态环境压力也相对较大。”辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘佳奇也认为，超大特大城市优质公共服务资源高度集中，但总体而言尤其是在突发事件应急过程中仍相对不足。

    因此，推进大城市瘦身有利于实现经济社会的可持续发展和资源环境的可持续利用，也有助于化解医疗、教育等领域出现的“大城市病”。

    广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉则认为，城市无序扩张的发展模式既加重了地方政府财政压力、造成了环境污染，还增加居民通勤等生活成本……相应的发展路径是不经济且难以持续的。

    “推进超大特大城市瘦身健体，也是转变政府职能的必然要求。”李宇嘉指出，此前建设型、发展型的政府，都比较倾向于通过上项目等方式推动城市扩张式发展，而要转向服务型政府，首先就意味着要约束无谓的支出，推进城市瘦身健体。

    着眼城市群发展

    除分类引导大中小城市发展方向和建设重点外，发展壮大城市群和都市圈也是完善城镇化空间布局的重要任务，且推进大城市瘦身健体对推进城市群与都市圈发展也发挥着重要作用。

    对于城市群和都市圈发展，国家“十四五”规划提出，要建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治；依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。

    多位专家认为，要正确理解超大特大城市瘦身健体，并非意味着一味要求城市收缩，而是要着眼于更大尺度的都市圈、城市群发展，强化城市辐射带动作用，与周边城市形成互补式发展。

    “推进超大特大城市瘦身健体，要着眼于更大尺度的都市圈、城市群发展进行布局，促进大中小城市合理分工。”李然也认为，推进超大特大城市瘦身健体，关键要强化自身辐射带动作用，有序疏解中心城区相关产业与资源，带动中小城市以及城市群良性发展。

    “推进大城市瘦身健体，不是一味要求城市收缩，而是要遵循城市扩张的成本收益逻辑。”李宇嘉认为，当城市扩张成本超过了扩张综合效益时，相应的扩张就是无效率扩张，因此必要时城市可进行扩张，但不是出于短期内的经济增长、土地财政等因素，要考虑长期的财政可持续、生态环境以及民生福祉等。

    “要发挥中心城市辐射带动作用，前提是相关城市要集聚发展到一定程度，且要注意明确与周边城市的分工与功能定位。”李宇嘉认为，中心城市集聚发展到一定程度，内部可腾挪的空间资源较为束缚时，对外辐射才会达到效果，且要基于不同的功能定位向外疏散部分功能与产业，如此才能与周边城市形成互补式发展。

    此外，也有专家认为，除着眼于城市群发展外，转变城市发展方式也是基于城市自身发展规律、全面提升城市品质的应有之义。

    “城市高质量发展要避免盲目搞合并等外延式壮大，而应重视内生动力提升。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀则认为，城市高质量发展要着眼于内生动力提升，通过创新驱动带动经济发展，以公共服务能力提升、营商环境改善等来吸引人口与投资等。

    提高城镇化质量

    超大特大城市瘦身健体虽已渐成趋势，但在推进过程中仍面临颇多困难。

    “中小城市存在天然的发展瓶颈，大城市瘦身健体还面临地理位置、交通条件、营商环境、要素成本等难题。”李然指出，大城市的产业、科研院校、大型企业等迁移到规模较小的中小城市仍面临一定阻碍，人口向中小城市回流的情况也并不多见。

    “推进大城市瘦身健体，关键还是要顺应规律，就业、产业和服务等要跟着人口走，不只着眼于本区域经济最大化，如此才能真正做到瘦身健体。”李宇嘉认为，外围城市都希望依靠中心城市来得到一些外溢效益，中心城市则希望外围城市提供低成本的发展空间等，城市群与都市圈本质上也是要互联互通，但当前大城市瘦身健体以及城市群发展都面临要素自由流动程度不足等阻碍。

    “人口集聚流动推动城市群和都市圈地区社会经济的快速发展与城镇化水平的不断提高。”李然认为，人口集聚流动是城镇化的重要动力，而城市化发展到一定阶段，城市群或都市圈中的相邻城市要实现资源和要素的合理配置，使要素的流动不受城市距离和体制的约束。

    除完善城镇化空间布局、推进城市更新、提升城市品质外，推进以人为核心的新型城镇化还要求推进农业转移人口市民化。

    “当前，我国城镇化进入提高质量的关键时期，在此背景下，推进农业转移人口市民化，放宽落户限制，将不断缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，提高城镇化质量，从最大程度上释放我国的内需潜力。”李然认为。

    李然指出，我国拥有大量农业转移人口，农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是以人为核心的新型城镇化的内在要求，加快农业转移人口市民化将促进新型城镇化朝纵深方向发展。