本报记者王登海西安报道

    自写入“十四五”规划以来，城市更新行动在各地陆续展开，尤其是2022年，北京、上海、重庆等城市更新试点的成功经验在全国多个城市得到推广复制。

    《中国经营报》记者观察到，随着第一批试点城市逐步从规划制定进入开发实施阶段，全国城市更新项目频繁落地，同时，城市更新立法持续提速。

    “当下，不少城市更新项目还存在重形式轻内容的问题，如何通过有效的资金投入带动更加深层次的社会发展和经济发展，将是城市更新项目面临的问题。”业内专家在接受记者采访时表示，随着城市更新行动提速，地方政府与各类投资主体纷纷投身城市更新领域，将带动新一轮地方投资增长，但是城市更新必须站在发展的高度去探讨城市未来的发展，不应简单理解为空间形态改造，应该是产业迭代升级。

    21个试点城市的答卷

    2021年11月，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。

    经过一年试点，当前的城市更新有了可复制的经验。

    2022年11月30日，住建部总结城市更新试点城市和各地经验做法，印发了《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》。

    记者了解到，住建部的清单从建立城市更新统筹谋划机制，建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，创新与城市更新相配套的支持政策等方向，分别给出了北京、上海、重庆、苏州等更新试点城市可借鉴参考的经验做法。

    其中，重庆市有5项经验做法入选了清单，涉及统筹谋划城市更新制度、机制和政策，开展城市更新专项体验，探索“政府+企业+居民”共同实施模式，开展“三师”进社区行动，鼓励用地指标弹性配置等方面。

    重庆市渝中区戴家巷老街区城市更新项目是标杆项目，重庆市在该项目运作中探索出了“政府+企业+居民”共同实施模式。项目由政府出资通过“微改造”方式开展区域环境提升，建设崖壁步道，国企平台公司征收部分房屋进行改造，引入文化创意、餐饮酒店等业态，使周边物业价值大幅提升，带动居民自发开展临街房屋装修，形成各具特色的小店。在改造中完整保留戴家巷外立面风貌，拆除建筑规模仅占5.6%，容积率由2.94降为2.82，区域运营收入6～7年可收回房屋改造成本。

    江苏省苏州市也有2项经验做法入选了清单，分别是探索老菜场更新的“市集模式”，吸引社会力量参与城市更新，主要集中在建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式方面。

    除此之外，还有四川省、山东省、辽宁省、安徽省、湖南省、北京市、上海市等地的相关经验做法也被列入清单。例如，四川省成都市探索全过程一体化推进模式、江苏省南京市探索全链条城市更新项目实施体系、辽宁省沈阳市探索跨项目统筹运作模式、安徽省合肥市探索片区更新“肥瘦搭配”模式等。

    “第一批试点经验囊括了建立城市更新制度机制、构建多元化资金保障机制、建立多元主体协同参与机制、优化审批流程等城市更新过程中的多个方面，随着试点城市项目落地，将为其他城市提供可以复制的示范经验。”业内专家在接受记者采访时表示，随着试点经验的推广复制，城市更新重点领域和关键环节将会得到更加规范的制度化保障，促进全国范围城市更新提速。

    加速落地

    记者观察到，2022年以来，从中央到地方对城市更新的政策支持不断，北京、深圳、广州、成都等重点城市均发布了城市更新相关工作规划，都在为城市更新领域提供切实可行的落地方案。

    “从各地的政策体系来看，目前城市更新较为成熟的地区已基本形成‘纲领+配套文件’的政策体系。其中，广州、深圳、上海、北京都以城市更新条例、城市更新管理办法为核心，同时颁布多个配套文件来指导和规范城市更新工作；从城市更新政策的基本导向来看，各地目前主要以‘政府推动、市场运作’为主，未来政企协同、市场化主体参与的广度和深度都将持续提升。”中指研究院调查事业部运营总监吴建钦表示。

    随着各地规划文件陆续出台，城市更新已进入加速落地实施阶段。例如，近年来，重庆市大力推进以“两江四岸”为主轴的城市有机更新，全市谋划了试点示范项目达112个。2022年，重庆市已经开工16个城市更新试点示范项目，包括马鞍山传统风貌区、长安三工厂城市、民主村片区城市、美术半岛艺术家群落更新项目等。

    再例如，青岛市2022年启动实施城市更新和城市建设三年攻坚行动。有关数据显示，2022年，青岛全市共安排建设项目1280个，年度投资1583.9亿元。截至11月底，已开工建设项目1235个，完成投资1770.45亿元、完成年度投资进度的111.8%。其中，547个项目已完工，已超额完成全年投资任务。据青岛市统计局数据，1～11月份城市更新和城市建设作用突出，完成纳统1387亿元。

    与此同时，2020年以来，城市更新立法持续提速。2022年11月25日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市城市更新条例》。这意味着北京成为继深圳、广州、上海之后，第四个针对城市更新立法的一线城市。

    南京市也将城市更新立法提上日程。为了让城市更新顺利实施，南京市提出研究出台南京城市更新管理办法，逐步建立南京城市更新政策“工具箱”，适时启动城市更新立法研究。

    盘活闲置资产

    记者在采访中了解到，在各地城市更新加速落地的同时，如何通过有效的资金投入带动更加深层次的社会发展和经济发展，成为了整个行业面临的难点问题。

    “在现阶段，城市更新不仅仅限于老旧小区的改造和旧村、旧厂的基础设施翻新，这些工程建设只是城市更新的硬基建，关键是如何导入产业。”一名城市更新规划师告诉记者，城市更新的概念远远不只是传统意义上的旧城改造，而是要赋予新的产业内容。

    “当前，还有不少地方城市更新的路走偏了，有一些城市更新项目聘请了知名设计师，把项目‘外立面’改造得美轮美奂，但是没有产业导入，或者导入的产业定位不明确，最终成了绣花枕头。”该规划师表示，一些比较优秀的城市更新项目，不仅能够盘活闲置资产，还可以为一些新型产业的发展挪腾空间，优化城市产业空间布局。

    事实上，以北京为代表的一线城市，在先行实践中，已经步入了以产业更新带动城市提升的道路。例如，北京市对老旧厂房的更新改造，提出引导利用老旧厂房支持高精尖产业发展，积极鼓励发展先进制造业，鼓励在京企业在不改变工业用地性质的前提下利用工业腾退空间、老旧厂房开展先进制造业项目建设。

    再例如，深圳市提出，“十四五”期间将保留提升100平方公里工业区，连片改造及整备45平方公里产业空间。其中，完成产业空间土地整备20平方公里，推进连片改造25平方公里，打造一批集中连片高质量产业发展空间，力保重大产业项目落地。

    记者实地采访也发现，一些与产业转型升级要求相适应的老旧厂房在更新之后导入新型产业，实现以存量空间资源支撑增量产业发展的目标。

    例如，西安际华3511文创科技园，该项目原为中国人民解放军第三五一一工厂，曾是中国最大的毛巾厂。

    在主业搬迁后，该工厂通过对工业遗产建筑的活化设计与更新再造，空置的厂区再次被激活，摇身一变成了现在的集生鲜超市、生活零售、餐饮、观赏鱼市、文创花卉、周末创意集市等多元创新业态的“新型社区中心”。

    “从资产盘活的角度讲，工厂更新后，厂房、仓库等都有了最大化利用。”该厂一名工作人员告诉记者，2012年，该厂开始转型，逐渐搬离了主城区，空置的厂房成为工业建筑遗存。

    那么，城市更新项目应该导入什么类型的产业，哪些产业与城市更新有较高的融合度？“从当前的实践来看，以影视动漫、数字音乐、数字传媒、电竞游戏、传媒设计等为代表的文创产业与城市更新具有高融合度，是城市更新中比较受欢迎的业态。其次是以新一代信息技术、生物技术、新材料、绿色环保等为代表的科创产业，一些老旧厂房更新之后，从传统产业园区更新为经济园区。最后是现代服务业，主要是对一些地处城市核心地段的厂区改造，发展现代服务业等商业业态。”上述规划师表示。