文/陈雪波卢志坤

    实施各类城市更新项目约6.6万个，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，惠及882万户居民，加装电梯3.2万部，增设停车位74.6万个，增设养老、托育等社区服务设施1.4万个，改造城市燃气及其他各类管道约10万公里……

    这是近日在全国住房和城乡建设工作会议上披露的2023年前11个月城市更新领域的最新成果。

    自2020年10月党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”以来，全国住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）连续发布城镇老旧小区改造可复制政策机制清单。到2023年，这份清单已经有了7个批次，积累了大量改造经验和成功案例。

    如今，城市更新在土地来源、资金筹集、规划设计、改造实施等方面已经有了诸多经验。但也要看到，城市更新依然面临着可持续经营差、多方统筹难、推进速度慢等多方面问题，社会资本参与积极性不高。为此，多地根据地方特点出台相关文件，试图解决这些问题，但路途依旧漫长。

    体检先行对症下药

    2023年12月13—15日，国务院总理李强在四川、重庆调研。在成都的东郊记忆·成都国际时尚产业园，李强察看了老旧城区改造和工业遗存开发利用情况。东郊记忆·成都国际时尚产业园在多年前曾是国营红光电子管厂，在2011年成功改造为一个规模庞大的产业园区。如今这里已经是一个集国家音乐产业基地、国家AAAA级旅游景区、国家文化产业示范基地于一体的产业园，每年吸引数以百万计的市民、游客前来消费、体验。其保留的大量工业文化元素，成为吸引消费者的重要因素。

    历史文化的保护是2023年城市更新的工作重点之一。在2023年7月发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（以下简称“《通知》”）中，就首先提到了历史文化的传承保护：实施城市更新行动要保护传承历史文脉和塑造城市特色风貌。开展历史文化街区、历史建筑普查、认定和挂牌保护，做好历史建筑测绘、建档工作。

    在一些地方文件中也制定了本地的历史文化保护方案。比如天津市发布的《天津津城城市更新规划指引（2021—2035年）》中就提及要坚持注重保护，延续历史文脉。以历史文化价值为导向，实现应保尽保。

    但一座拥有悠久历史的城市，如何才能鉴别出其历史文化价值所在，又该如何制定适配的改造方案？ 城市体检成为其中必要的一步。住建部要求，要建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。

    具体来看，住建部要求各地要坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

    北京市西城区真武庙五里三号院老旧小区改造的项目负责人告诉记者，在改造之前，团队深入每一户了解改造需求，还充分调研了项目的历史背景、产权问题。在对项目进行充分体检之后，才针对公区、室内制定了周密的改造方向，推出申请式退租、美好会客厅等方案，最终改造成果获得了小区业主、租客、周边居民的一致好评。

    2020年11月，住建部发布了《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）》，从加快改造项目审批、存量资源整合利用等方面开始总结城市更新经验。到2023年6月，已经发布了7个批次的清单。从最新的清单来看，建立“先体检、后改造”已经是重要经验之一。

    广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析称，明确城市更新要体检先行、对症下药，这跟过去增量主导的市场是完全不同的。政策做了顶层设计，还明确了政府的职能和规划，强调了规划管控、规划指标落地的问题。这些都源于进入存量时代后，存量房屋的规模已经足够大，拆除的成本很难得到平衡。

    留改拆并举推进土地复合利用

    除了体检先行外，2023年11月自然资源部发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》中还对土地使用提出了更为详细的要求：在城市更新过程中要加强土地的复合利用。

    “之所以提出这样的要求，是因为在很多新兴业态中，居住、生产等配套可以在一宗地上完成，这是土地集约利用的结果。”李宇嘉解释称。

    土地的复合利用旨在将宝贵的城市资源发挥出最大的价值，避免浪费和重复建设。同时，《通知》中还指出，要坚持留改拆并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

    对现有资源的充分利用，常常能收到意想不到的效果。比如北京市大兴区兴丰街道的三合南里社区在改造过程中，把一处废弃的锅炉房改造成了便民服务综合体。闲置多年的锅炉房摇身一变成为了居民买菜、理发、健身、读书的场所，锅炉房原有的建筑主体还在，但其发挥出了更大的价值。

    其实早在2021年8月，住建部就印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，指出有些地方出现了继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。要求严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，坚持应留尽留，全力保留城市记忆。

    中指研究院顾问咨询部运营总监吴建钦认为，留改拆并举、加强历史文化保护是城市更新的底线要求，因此相关部委发文均会重点强调。而强调土地复合使用是创新城市更新可持续实施模式的重要体现，土地用途兼容、建筑功能混合对解决原有用途闲置，满足社会对项目新的复合功能需求，最大程度激发土地价值具有重要意义。整体来看，目前各地的城市更新开展更加注重通过更新挖掘城市内在的特色化价值，逐渐由传统的“开发方式”向“经营模式”转变。

    亟须降低社会资本进入门槛

    在城市更新行动正式发起3年后，社会资本的参与积极性如何？从事城市更新行业多年的愿景集团董事长陶红兵告诉记者，目前参与城市更新的企业依然以国企为主，民营企业还是很少，专业的企业也并不算太多。其中，实施难度大、回报周期长、承担风险高是劝退企业的主要原因。

    陶红兵还表示，在老旧小区的改造过程中，常会面对需要多方统筹的困境。老旧小区往往拥有复杂的自身条件，小区改造需要多个部门协调管理，但很多地方的协调难度依然很大，这给改造工作造成了极大的阻力。“比如很多老旧小区需要新增停车位，这个工作就经常卡在部门协调上。”

    虽然已经有很多实现了可持续经营的老旧小区改造案例，但在推广到更多小区的过程中依然障碍重重。陶红兵指出，城市更新中很多经营模式在理论上可以实现盈利，但在实际操作中能实现预期效果的却很少。此外，面对长达一二十年的回报周期，民营企业很难支撑，需要寻求更多的合作方式。

    “城市更新往往涉及政府多部门，各环节仍然存在无法有效衔接，甚至会出现相关部门管辖范围之外的情况。”吴建钦指出，前期改造成本投入的确定性与后期经营的不确定性存在矛盾，经营类项目回收周期普遍偏长。同时，城市更新的市场需求仍无法与规划管控要求有效衔接，两者存在一定时滞。再加上部分项目产权复杂，对表决比例要求高，单一主体推进缓慢，这些都是接下来需要解决的问题。

    李宇嘉也指出，未来，还是需要国有资本和市场资本充分发挥各自的功能。这要强调片区内的统筹平衡，比如一些项目的改造是亏损的，但在大片区的改造是有可能盈利的，这样统筹之后就能达到平衡状态。政府的资金主要用在刀刃上，比如一些公共设施、水电管线、学校和医院的打造等，这些能够降低社会资本进入的成本和门槛。这样一来，社会资本进入后能够进行市场化的运营开发，进而吸引更多的社会资本入场。

    2023年全国层面部分涉及城市更新政策/会议

    《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第七批）》

    2023.6

    《城乡历史文化保护利用项目规范》

    2023.7

    《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》

    2023.9

    《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》

    2023.10

    《开创城市高质量发展新局面》

    中央金融工作会议

    《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）》

    2023.1 1

    《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》

    《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》

    2023.12

    《关于全面开展城市体检工作的指导意见》

    全国住房和城乡建设工作会议

    资料来源：中指研究院综合整理