抢发债现象减少，考量使用效能

    本报记者石健北京报道

    从设立专项资金到保障重点项目，从抓好项目申报到纳入资金盘子……在2024年的地方两会上，多地在专项债的运用上着墨颇多，尤其提到对专项债使用的实效性把握。“把钱花在刀刃上”，成为业内对专项债使用的新认识。

    《中国经营报》记者注意到，进入2024年，多地在专项债的运用上不再“贪大求全”，而是在重点项目上下功夫。对此，东方金诚首席宏观分析师王青认为，在地方债务风险化解持续推进的背景下，2023年城投平台融资受到较强约束，但当年地方政府新增专项债规模上调，政策性开发性金融工具额度得到有效利用，为2023年基建投资提供了资金保障，这一情形在2024年所有延续。同时，在多位业内人士看来，随着防范化解地方债务风险不断深入，各地会更“拼”专项债的“质”与“效”。

    运用更趋理性

    从多个省市的政府工作报告中可以看出，“把钱花在刀刃上”已经成为普遍共识。

    “以前在《政府工作报告》中，可能只是提到要用好专项债，但是今年有所不同，政府工作报告专门提到了专项债用在哪些项目，如何将重点项目纳入资金盘子之中。”一位地方人大代表的城投公司负责人在谈及所在省份政府工作报告时这样说。

    山东省2024年政府工作报告中提出，要提高专项债使用集中度（有效需求）；西藏自治区2024年《政府工作报告》提出，要抢抓战略机遇，加紧实施重大工程和重大项目，围绕国家定位和西藏需要，积极用好国债、专项债等有利政策，全力服务和保障重大工程，加快实施“十四五”规划项目，设立以专项债为主的清洁能源产业专项资金，确保建成电力装机增长25%以上；安徽省淮南市2024年《政府工作报告》中提出，深入实施有效投资专项行动。紧盯向上争取，坚持市区统筹、全域联动，围绕中央预算内投资、超长期特别国债、专项债等，抓好项目储备和申报，争取更多项目纳入国家、省大盘子；青岛市李沧区2024年《政府工作报告》中提出，着力释放内需潜力。突出抓好中化·云谷等总投资780.5亿元的95个省市区重点项目，争取更多项目纳入政府专项债、增发国债等资金盘子，不断扩大有效投资。

    进入2024年，多地并没有以“量”为先，大量抢发专项债的现象逐步减少。从2023年年末部分地区公布的数据显示，山西省计划于2024年一季度发行180.9亿元新增专项债券，海南省计划发行100亿元，江苏省计划发行600亿元，三省合计计划发行专项债数量不到900亿元。相比之下，山西省2023年一季度计划发行350亿元新增专项债券，海南省计划发行150亿元，江苏省计划发行1085亿元。从新增计划额度来看，上述3省均有降速之势。

    对此，中诚信国际信用评级有限公司研究院执行院长袁海霞表示，考虑到2023年四季度刚增发国债1万亿元，2024年一季度新增专项债发行进度或相对较慢。

    业内普遍认为，这与地方政府考量专项债的使用有关。“以往抢发债可能是第一位的，但现在如何用好债是第一位的。”一位业内人士这样评价2024年地方政府对专项债的使用预期。

    事实上，从2023年开始，专项债已经在提升地方政府资金使用灵活上、拉动投资上起到积极作用。王青表示，在新增专项债额度有望达到4万亿元左右、“平急两用”基础设施建设力度增强等因素推动下，2024年基建投资将保持较快增长，全年基建投资同比增速有望达到7%左右。

    在中部省份一家城投公司负责人看来，随着防范化解地方债务风险不断深入推进，城投公司一方面要把化解债务风险放在突出位置，另一方面也要抢抓融资机遇，只有充裕的融资才能实现有效的投资，对此，专项债是实现融资的有力渠道。

    王青亦认为，在地方债务风险化解推进背景下，2023年城投平台融资受到较强约束，但当年地方政府新增专项债规模上调，政策性开发性金融工具额度得到有效利用，为2023年基建投资提供了资金保障。不过，在投资领域上，王青说：“投资结构方面，2023年以‘铁公基’为代表传统基建投资增速较上年有所放缓，而以数字转型和绿色发展等领域为代表的新基建保持高增长，这也是城投公司未来转型的重要方向之一。”

    重构融资体系

    不过，2024年一季度新增专项债进入放缓并不代表全年数量减少。分析普遍预计，2024年新增专项债额度或在3.8万亿元至4万亿元，高于2023年的3.8万亿元。

    在多位业内人士看来，合理运用专项债合理有助于逐步重构地方融资体系。一位业内人士在接受记者采访时说：“专项债的使用不仅在于补充项目资金，而是在于重构地方融资体系。与一般债券及企业专项债券相比，专项债具有谋求项目收益与融资自平衡的特点，对推动积极财政政策与稳健货币政策的共振和联动以及加强基础设施建设与弥补发展短板都会起到十分重要的作用，已成为地方政府融资的最主要方式之一。但是，也倒逼地方政府提高专项债的发行效率与使用效果，同时推动地方政府的治理能力和治理水平实现现代化。”

    中债资信城投行业研究团队认为，回顾2023年在“一揽子化债”背景下，特殊再融资债券重启发行，有效缓释和化解了部分区域地方债务风险；专项债券提额并早发快用，带动有效投资、稳定宏观经济；其他政策主要聚焦在扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围、提升资金使用效率和效益等方面。

    在多位从事地方融资工作的人士看来，专项债重构地方融资体系重点在怎么用。尤其在甄选并组成丰沛的资源项目库方面，应该成为地方政府及城投公司2024年重点关注的方面。

    记者注意到，由于专项债券规定了省级与计划单列市政府为发行主体，这就要求地市级以下政府必须及时而真实地将各地项目库资源报送给省（市）财政主管部门，以使发行主体能够优中选优。

    在地方政府专项债券的发行与管理方面，《预算法》《关于加强地方政府性债务管理的意见》以及《地方政府专项债券发行管理暂行办法》构成了三大基础层法规与政策框架。以此为基础，财政部推出了《地方政府专项债务预算管理办法》《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》与《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》四个单项政策文件。这些法规与政策形成了地方政府专项债券闭环管理体系。

    有地方政府负责专项债的工作人员告诉记者，在专项债使用上切忌出现“随便借”“借了不还”等想法，考虑项目的收益与融资平衡是第一位的。“我们现在申报专项债的原则就是要充分考虑与论证项目的盈利能力与前景。具有即期盈利性的优质项目无疑应当首先安排与优先入库，同时，一些暂时没有盈利但未来有显著盈利空间的项目也应入库备选。因为如果项目出现项目重复趋同的情况，即便上报上去，审批的不仅是财政部门，还包括国土资源、环境保护等多个部门进行审核，目的在于实现项目的科学化和可行性。”

    值得注意的是，“把钱花在刀刃上”不仅体现在地方政府对专项债的规划和运用上，还体现在专项债的管理上。2023年，财政部通报了地方债整改情况。具体来看，财政部督促有关地区加强专项债券项目收入管理，调整项目融资平衡方案，强化发行前审核，切实防范偿付风险。截至2023年9月底，8个地区多渠道增加76.51亿元专项债券项目的预期收入，提高收益与融资规模平衡度，其他地区正在整改，将加强专项债券项目前置审核，落实项目收益与融资规模相平衡要求，保障还本付息资金来源。另外，审计署还发现，5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域。对于这一问题，财政部督促有关地区按程序调整专项债券资金用途，筹措资金归还违规使用的专项债券资金。