本报记者石健北京报道

    在地方债务置换工作推动下，进入2025年，多个省市宣布隐性债务清零。

    《中国经营报》记者近期梳理发现，多地2025年《政府工作报告》中提到了区域内平台公司实现隐债清零。

    “自2024年下半年，总共拿到了两批专项债资金置换隐债，分别为14亿元和20亿元。”某中部省份地市级城投公司负责人向记者透露了专项债置换隐性债务的路径。

    在多位行业人士看来，平台公司实现隐债清零的意义更大，这意味着这些公司已经一只脚迈入市场化转型之路。但是，面对城投债规模较大、经营性现金流不够充裕等问题，平台公司在实现“退平台”之前仍然还有大量化债、融资工作要推动，继而实现平台公司隐性债务全面清零、平台公司实现“退平台”的市场化转型目标。

    多地官宣平台“清零”

    虽然进入2025年，大量地区及平台公司宣布隐性债务清零，但是这并非最后的“清零”节点。

    记者注意到，自2025年以来，多地《政府工作报告》中都提到了债务化解的最新动态。由于各地隐性债务规模差异化，各地隐性债务清零规模不一。

    云南省曲靖市沾益区政府提出，争取债券置换资金13.98亿元专项用于存量隐性债务化解，完成政府隐性债务化解20.47亿元。化解国有企业各类债务25.82亿元，6户区属国有企业实现隐性债务清零目标，同时剥离政府融资功能后顺利退出平台。

    甘肃省张掖市政府提出，落实落细一揽子化债方案，全面完成12.97亿元政府隐性债务年度化解任务；8家融资平台公司实现隐性债务清零，退出融资平台公司行列。

    值得注意的是，重庆巴南区政府提出，用好一揽子化债政策，争取置换债券40.25亿元，全力化解隐性债务，统筹化债资金优先用于退平台隐债清零。从表述可见政府对于平台公司隐性债务清零的重视度。

    记者注意到，除了上述地区提出区域内平台公司隐性债务全部清零外，亦有地区实现部分平台公司隐性债务清零。

    陕西省宝鸡市政府提出，以“融资平台退出”“到期债务”“高息贷款”为着力点，用好债券置换、化债转移支付、政府性基金财力调度等各类政策资金和财力，推动债务从被动清偿向主动化解转变，进一步缓释财政压力。一年来，全市38家融资平台中22家已实现隐债清零，稳妥有序推进14家融资平台递交退出资料。

    对此，有业内人士向记者表示，虽然进入2025年，大量地区及平台公司宣布隐性债务清零，但是这并非最后的“清零”节点。2019年，国务院办公厅发布的《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》提出，“目标是10年内隐性债务化解为零”。也就是说，2028年为隐性债务清零的最后时间节点。

    此外，还有平台公司宣布自身隐性债务清零。安徽省铜陵市国有资本运营控股集团有限公司宣布，公司率先实现隐债清零。依靠自身经营性现金流化解绿色债券1.6亿元和利息1120万元；申报特殊再融资债券偿还国开基金项目债务3.96亿元，率先在市属平台实现隐债清零。

    记者不完全统计，截至2月20日，全国已超50个地区在《政府工作报告》中提到了隐债清零相关信息。同时，多地区透露融资平台压降数量。甘肃省在2025年《政府工作报告》中提到，2024年监管口径高风险机构退出10家，融资平台压降94户，下降35.9%；武汉市表示2024年11家市、区国企退出融资平台。多地完成融资平台清退任务，如江苏省扬州市表示，着力构建地方债务管理新机制，加快存量隐性债务置换，完成省定融资平台清退任务。

    “清零”路径——专项债置换为主

    城投公司的隐债清零，一般采取的是由政府发置换债解决。

    前述中部省份地市级城投公司负责人告诉记者：此轮隐债清零主要清除的是2018年之前的隐性债务。而是否为隐性债务，可以在当地的隐性债务系统内查询。

    不过，对于一些不在系统内的债务，如何进行甄别，该负责人说：“本轮隐债清零中，有一些公益性项目，如平台公司为城市修建的公园、为政府修建的园区等，首先要看偿债资金的主要来源，如果还款主要依赖政府财政拨款，那么就可以认定为隐性债务。再比如一些用于公益性的项目，像市政道路、公共卫生设施等无收益或收益不足覆盖成本的项目，若其建设资金来源不明晰，则可以认定为隐性债务。”

    在该负责人看来，一方面要积极申请专项债用于置换隐性债务的资金，以此偿还隐性债务项目。另一方面，也要加大甄别隐性债务的力度，实现隐性债务全面清零。

    对于此次化解隐性债务的资金是否全部来自专项债，现代咨询研究院院长丁伯康表示，城投公司的隐债清零，一般采取的是由政府发置换债解决。当然也有地方政府用自有的财政资金直接偿还的情况，但比较少见。

    值得注意的是，此次隐性债务清零主要用于清除2018年之前的债务。对于为什么选择2018年作为时间阶段，多位业内人士表示，2018年之后国家加大了形成隐性债务的清查力度，大部分平台公司在承接项目时，多为自有资金，并非政府财政资金。

    尤其是2021年6月，原银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》提出，对承担地方政府隐性债务的客户不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。对此，多位业内人士表示，面对严格的债务管控和逐步收紧的融资政策，平台公司正力争剥离政府融资职能，减少承担政府指令性任务，回归市场化运作。

    隐性债务清零之后，平台公司将如何融资、接项目？ 在山西某市城投公司负责人看来，未来城投公司发债可能会减少，更多的是承接国家的专项债、国债项目。“现在行业都在讲市场化运作，市场化运作不仅在于招投标和项目，关键还在于融资体系。未来，专项债或以财政专项债的形式出现，如果城投公司想承接项目，需要向政府申报，与市场化的公司一起进行PK，谁更合适承接项目，谁就来承接，这也是城投走向市场化的关键一步。”

    “退平台”任重道远

    在多位业内人士看来，平台公司实现隐性债务清零之后，转变融资模式是当务之急。

    2021年国务院发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》显示：“明确清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。”

    党的二十届三中全会再次明确“加快地方融资平台改革转型的任务”的发展目标。面对一系列政策出台，地方融资平台“退平台”的市场化改革势在必行。

    对此，昊朴咨询研究员席加省对记者表示，从各地退平台的公告看，退平台需要满足三个条件：一是隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续，二是剥离政府融资功能，三是完成市场化转型。在满足三个条件的基础上，征得三分之二金融债权人同意后，融资平台可申请退出融资平台名单。“当然，如果融资平台实现隐性债务和经营性金融债务‘双清零’，那‘征得三分之二金融债权人同意’就不需要了。”

    席加省进一步解释说：“对城投公司来说，三个条件意义不同。隐性债务清零是针对存量债务化解，‘剥离政府融资功能’是针对政府与融资平台信用隔离，‘完成市场化转型’则针对融资平台的后续发展，要求城投公司实现信用独立、经营市场化，兼顾债务风险风控与企业健康发展。”

    在多位业内人士看来，平台公司实现隐性债务清零之后，转变融资模式是当务之急。根据中国城市发展研究会城投专委会发布的调研数据，截至2024年6月末，全国地方政府债务余额约为42.61万亿元，城投公司有息债务约为62.19万亿元。全国城投公司的平均资产负债率约为58.94%。总资产规模居前100位的城投公司平均资产负债率超60%，西北地区一些城投公司负债率甚至超过了80%。如果再统计工程欠款，城投公司的实际负债率更高。

    西部省份某地级城投公司投资经营部负责人告诉记者，当前城投公司形成了大量低效公益类资产，资产投资周期长、收益率低，短期内难以产生现金流。面对高额债务，城投公司往往选择以贷还贷、借新还旧、资产抵押等方式维持资金链，经营性现金流严重不足，化债方式单一，一旦银行融资政策收紧，就会出现资金链断裂、企业停摆等现象，甚至引发地方金融系统性风险。“对此，弱化或剥离城投公司作为地方政府融资平台的职能，逐步降低城投公司对地方政府隐性债务的承担比重，减轻城投公司债务压力，加快推动城投公司向市场化企业转型。”

    采访中，东部某市级财政局负责人也直言，在城投公司完成“退平台”之前，仍有大量的工作要做。

    “地方政府债务构成复杂，包括政府债务、隐性债务及城投债务三大板块。即便隐性债务有所减少，政府债务与城投债务的规模依然庞大，地方政府面临的债务压力未减反增。特别是城投债务，其规模远超隐性债务，且非标融资问题日益凸显，成为债务治理的新焦点。未来，还需要用好政策组合拳，强化债务置换的能力，加强对非标融资的监管与引导。”该负责人表示。