本报记者石健 北京报道

    近日，中国证券业协会发布《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引（2022年修订）》（中证协发〔2022〕294号，以下简称“新版《负面清单》”），受到市场广泛关注。值得注意的是，新增一条负面清单情形“本次发行不符合地方政府债务管理规定或者本次发行新增地方政府债务的”，同时将原第十二条“地方融资平台公司”从特殊行业或类型的发行人负面清单中删除。

    针对将“地方融资平台公司”从特殊行业或类型的发行人负面清单中删除，大公国际认为，上述举措有助于缓解城投公司再融资压力，满足城投公司正常融资需求，促进其市场化转型。新版《负面清单》延续了不新增地方政府债务的管理思路，有助于防范化解政府债务风险。同时，新版《负面清单》也体现了未来城投公司融资监管政策将逐步由名单制监管向融资行为监管转变，降低对融资主体身份方面的关注，将审查重点放在融资行为是否会增加地方政府债务上。

    私募债发行量大

    Wind显示，截至2022年12月，城投平台债存量余额为5.72万亿元，占城投债余额比重的42.16%。数据显示，私募债几乎占到了城投债余额的“半壁江山”。截至2022年12月，城投公司私募债余额占公司债余额比重为79.46%。

    与此同时，2022年以来，随着城投发债收紧，相比较企业债等，城投平台发行私募债的情况要多于其他债券。

    一位城投公司发债部门负责人告诉《中国经营报》记者，“一方面，私募债的发行门槛较低，另一方面，私募债的审批流程较公司债等简单，所以现在很多城投将发行重点投向了私募债上面。”

    一位业内人士告诉记者，“私募债是包含公司债在内的一种债券，公司债还包括大公募和小公募。其中大公募的发行对象为公众投资者，小公募的发行对象为合格投资者，而私募债的发行对象则为合格机构投资者。相比较大公募和小公募，私募债在发行中不需要债项评级，同时也不需要利息支付倍数的条件限制，只需交易所同意挂牌转让，证券业协会事后备案即可，也不需要经证监会进行核准。”

    记者注意到，针对私募债的内容，新版《负面清单》较2019年的修订版本作出了一些内容变化，比如第二条“对已发行的公司债券或者其他债务有违约或迟延支付本息的事实，仍处于继续状态”修订为“对已公开发行的公司债券或者其他债务有违约或延迟支付本息的事实，仍处于继续状态”。

    大公国际研报认为，本次修订主要为新《证券法》出台后，相关公司债券监管政策做出的适应性调整，部分修订内容此前政策已有涉及。首先，2020年新《证券法》和2021年新《公司债券发行和交易管理办法》均提及若存在“对已公开发行的公司债券或者其他债务有违约或者延迟支付本息的事实，仍处于继续状态”情形，不得再次公开发行公司债券，本次修改将非公开发行也纳入该条规定适用范围。这意味着，无论是公开发行还是非公开发行，只要存续公募债违约，将不能再发行公司债。私募债违约，公司债发行则不受限制。其次，2021年新《公司债券发行与交易管理办法》附则中将“本办法规定的发行人不包括地方政府融资平台”删除，新增第七十七条规定“发行公司债券，应当符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增政府债务”，上述修订适用于公开和非公开发行公司债，本次修改更加聚焦于非公开发行。最后，取消担保公司和小贷公司主体信用级别要求，与此前监管降低对外部评级依赖的政策导向一致。

    对于此次新版《负面清单》将地方融资平台公司移出私募债发行负面清单，同时增加不新增地方政府债务的要求，大公国际认为，这意味着只要不涉及新增地方政府隐性债务的融资行为，城投公司发行私募债就没有任何条件限制。

    一位城投公司负责融资业务的负责人告诉记者，从2015年开始，城投公司发行公司债经历了一系列的变化。比如在2015年时，原银监会提出了“双50%”的标准，即城投最近三年（非公开发行的为最近两年）来自所属地方政府的现金流入与发行人经营活动现金流入占比平均超过50%，且最近三年（非公开发行的为最近两年）来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均超过50%。2016年9月，上交所对地方融资平台的甄别标准进行了修订，将“双50%”调整为“单50%”，即只要求所属地方政府的收入超过50%。“从上述过程可以看出，随着地方政府债务监管的加强，城投公司的融资日益收紧，对于债券市场而言，城投债的发行也经历了从鼓励到规范的过程。”该负责人表示。

    缓解再融资压力

    进入2021年以来，交易所对城投公司债发行政策开始收紧，包括通过债务风险分档等方式，严格限制债务高风险地区发行债券及募集资金用途，限制弱资质城投公司发债规模或用途等。

    2022年以来，受交易所城投债融资政策收紧等因素影响，城投公司债发行额及净融资额同比均有所下降。Wind显示，2022年1月至12月，城投公司债发行额和净融资额分别为1.7万亿元和1.14万亿元，同比分别下降10.54%和14.90%。其中，私募债发行额和净融资额分别为1.35万亿元和0.89万亿元，同比分别下降10.35%和14.94%，城投公司再融资压力有所上升。

    采访中，普遍城投公司认为2022年的发债趋于严格。而在多家公布的城投债主体信用跟踪评级中，均提到了城投再融资压力所有上升的情况。

    而记者注意到，2021年2月，证监会完善修订《公司债券发行与交易管理办法》，将此前“本办法规定的发行人不包括地方政府融资平台”的相关表述删去，同时新增“发行公司债券，应当符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增政府债务”。

    对此，大公国际分析认为，新版《负面清单》延续此思路，将地方融资平台公司从负面清单中移出，同时新增负面清单情形“本次发行不符合地方政府债务管理规定或者本次发行新增地方政府债务的”，该情形不只针对地方融资平台公司，对所有发行人均适用，意味着交易所审核城投公司发行私募债时将不再考虑融资主体身份，而主要考虑融资行为是否会涉及新增地方政府债务。

    而从缓解再融资压力上，一位城投公司融资部负责人表示，公募债和私募债的资金用途也存在不同，私募债相对灵活。“作为公开募集的资金，公募债在募集资金的用途上有非常严格的限制，需要有明确的资金用途，有‘专款专用’的意味。私募债发行人可以根据自身的业务需要，设定合理的募集资金规模和用途，运作上相对灵活，操作空间也大得多。”

    对此，有不少城投行业人士认为，新版《负面清单》体现了未来城投公司融资监管政策将逐步由融资主体监管向融资行为监管转变。新版《负面清单》明确将地方融资平台公司从私募债发行负面清单中整体移出，有助于缓解城投公司再融资压力，满足城投公司正常融资需求，促进其市场化转型。新版《负面清单》延续了不新增地方政府债务的债务管理思路，有助于防范化解政府债务风险。同时，新版《负面清单》也体现了未来城投公司融资监管政策将逐步由名单制监管向融资行为监管转变，降低对融资主体身份方面的关注，将审查重点放在融资行为是否会增加地方政府债务上。