本报记者杜丽娟北京报道

    自2023年7月中央提出一揽子化债方案后，市场情绪得到明显提振，但在严控隐性债务新增的大背景下，“控增化存”仍是各地防风险的总基调。

    相关数据显示，截至2022年年底，中央政府的国债余额为25.6万亿元，这一数据低于地方政府债务余额35.1万亿元，基于两者的关系，优化中央和地方政府债务结构成为中央金融工作会议的一项重要内容。

    一位曾参与政府投资咨询的人士介绍，尽管中央加强了债务管理，但存量债务规模仍然较大，加之最近几年部分地方财政收入较差，因此在债务偿还方面仍有一定的压力。

    “从目前情况看，这些债务完全依靠中央财政偿还的可能性较小，不过考虑到各地财政普遍承压，当前各地的化债方式要么是债务置换重组，要么是探索特色化债，整体看债务化解主要还是依靠市场化手段来实现。”该人士说。

    化债总基调未变

    “从市场角度来看，城投非标违约带来的影响以及部分城市出现的化债资源不足等问题在一定程度上加剧了地方政府的债务风险，为坚守不发生系统性风险这一底线，2024年各地可能比以往更加注重对债务风险的控制。”上述投资咨询人士表示。

    事实也正如上述人士的分析，伴随地方债规模的逐渐增加，债务风险作为影响地方经济发展与金融安全的重要因素之一，正在受到中央的重点关注。

    2023年10月底，中央金融工作会议多次提及“防范化解金融风险”并明确提出要建立“防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

    根据中诚信国际研究院的测算，截至2023年年底，仅考虑显性债务口径下的政府部门债务预计总规模为70万亿元，其中杠杆率为55%，低于美国、日本等发达国家政府部门杠杆率，这说明我国仍有一定的加杠杆空间。

    但需要注意的是，尽管我国政府的债务水平在国际上并不算高，且中央政府的债务负担也相对较轻，但总体看，部分地方隐性债务规模仍然较大，与之而来的地方债务风险问题也有待解决。

    据悉，隐性债务主要是指在法定政府债务限额之外，政府直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

    其形式包括国有企事业单位替政府举借、由政府以财政资金偿还或提供担保的债务，以及政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金或承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

    光大证券首席宏观经济学家高瑞东表示，1994年分税制改革后，为满足日益增长的资金需求，土地财政和城投平台等成为地方政府获取资金的主要手段。但在旧《预算法》条件下，地方政府举债被明确禁止，这为后续地方政府隐性债务的高企埋下了伏笔。

    2015年《新预算法》实施后，我国也开启了政府债务化解之路，官方对债务化解的态度也从多维度陆续披露。在财政部回复政协委员《关于进一步防范化解地方政府隐性债务风险的提案》的一份答复函中，其明确提到“坚持中央不救助原则”，要做到“谁家的孩子谁抱”。

    对市场而言，此回应进一步明确了中央遏制隐性债务增量，化解存量的信号，对于2024年来说，在一揽子化债举措和中央金融工作会议明确表态背景下，“控增去存”的趋势也会逐渐收紧。

    探索市场化手段

    事实上，从财政部过往表态中我们亦可发现中央严禁违规为地方政府变相举债的决心，这不仅堵住了违法违规举债融资的“后门”，也有效管控住新增项目融资的“闸门”。

    市场人士认为，未来地方政府隐性债务的化解需要建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债务人、债权人合理分担风险。

    而对于债务化解方式，2018年财政部曾在《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种债务化解的方式，分别是安排年度预算资金、盘活财政存量结余资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；将具有稳定现金流的债务转化为企业经营性债务；由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期偿还；破产重整或清算。

    近年来，各地纷纷制定“5—10年隐债化解计划”。根据中诚信国际的调研，2023年以来，各省大力整顿地方金交所融资和各类高成本非标项目，截至当年年末，重点省份银行牵头置换借款及非标融资工作推进进度各异，其中重庆市于2023年12月初率先落地首笔非标债务置换，整体看进度较快。与此同时，云南省、贵州省等部分重点省份非标置换却未见有明确动作。

    高瑞东认为，在中央坚持“遏制增量、化解存量”的严监管下，地方隐性债务化解仍是未来一段时间各地防风险的重点所在。

    在高瑞东看来，在化解地方政府债务的各项措施中，各地必须依靠省级政府、地级市政府，并结合区域特色提出具体方案和执行操作，这将是短期内化解隐性债务的重要途径。

    根据光大证券的调研，“资源出让型”化解债务模式（财政资金偿还、出让经营性国有资产权益偿还、优质资产注入等）与“恳谈协商型”化解债务模式（召开投资人恳谈会、与金融机构协商）等是各地较多采用的方式。

    具体来看，“资源出让型”化解债务模式，如“茅台化债”“白药化债”等。对于“恳谈协商型”化解债务模式，山西、天津、甘肃、广西、山东等地曾召开过地方政府与投资者的座谈会，双方就债务化解等问题落实相关举措，这给市场传递出积极信号。

    除此之外，债务置换也成为重要的化债方式之一，比如在2015年—2018年，通过发行置换债置换非政府债券形式的债务，到2019年，我国又提出建制县隐性债务化解试点，此后在2020年—2022年，又发行特殊再融资债置换隐性债务等。

    在公开场合，中国人民银行行长潘功胜表示，为稳妥化解地方政府存量债务风险，严格控制新增债务，健全债务风险防范长效机制，必要时中国人民银行将对债务负担相对较重地区提供应急流动性支持，并支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型为市场化企业。