郝龙龙本报记者王金龙西安报道
2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），将黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区纳入规划范围，国土面积约130万平方公里。这是继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展之后的又一大国家战略。
就在《纲要》出台的当天，《中华人民共和国黄河保护法（草案）》（以下简称“《黄河保护法（草案）》”）也获得国务院通过。《黄河保护法（草案）》突出加强生态保护与修复、水资源节约集约利用、污染防治等制度规定，严格设定违法行为的法律责任。
“黄河作为中华民族的发祥地，在我国经济文化中占据重要地位。国家对黄河流域的保护由来已久，早在上世纪50年代，就已修筑三门峡水库防洪。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受《中国经营报》记者采访时表示，《纲要》的出台将黄河流域的生态保护提到了前所未有的高度，而对于沿黄城市而言，这也是一次重大的发展机遇。
保护黄河“量水而行”
黄河全长5464公里，西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大地貌单元和我国地势三大台阶。黄河不仅是中华民族的母亲河，更是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。
然而，到了近现代，黄河流域面临着水资源短缺、土地荒漠化、区域发展失衡等问题。针对这一问题，《纲要》明确提出黄河流域生态保护要“量水而行”，将水资源作为最大的刚性约束。
宝新金融首席经济学家郑磊在接受记者采访时表示，和长江经济带的开发一样，黄河流域一体化发展也必须从生态保护和洪涝灾害治理入手，而且这项任务更艰巨，因为黄河路径更曲折，流域面积更宽广，地理环境更多元化，上中下游的经济发展状态非常不均衡。有必要分为上中下游分别进行规划。其中，青海、甘肃、四川、宁夏、内蒙古等上游地区仍以水土保持为主，重点发展包括农牧、养殖、特色旅游等绿色产业。
然而，上世纪90年代，黄河水资源利用率高达73%，远超40%的“国际红线”，过度用水导致频繁断流。1997年，黄河断流226天，断流河段长达704公里，占下游河道长度的90%。
陈耀认为，黄河流域存在水土流失、沙漠化、地表采矿塌陷、水资源短缺、下游洪水威胁等诸多生态和水文水资源难题，也存在沿黄城市污染排放、早期粗放式利用造成的水资源过度开发、区域发展不平衡等经济社会发展问题。
另外，黄河流域内有多个国家重要能源基地和生态功能区，保护黄河流域生态环境、推进可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的永续发展，意义重大，影响深远。
正是基于黄河保护意识的不断增强，在2019年9月18日召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。
沿黄各省积极响应
自黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，沿黄各省也相继积极响应，投身到黄河流域生态保护工作中。
青海省“十四五”规划提出，促进流域经济社会生态协同发展，以黄河、湟水河流域为重点，统筹谋划上下游、干支流、左右岸全流域生态保护和高质量发展，打造黄河上游千里保护带。稳固提升水源涵养功能，科学确定重要江河湖泊生态流量和生态水位，强化水利水电工程下泄生态流量监管，加强黄河干流、重要湿地和湖泊生态补水。
宁夏回族自治区于2020年6月开始建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，出台《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》，提出了“五区”战略定位和“一带三区”总体布局，确定了10大重点任务，清晰立体描绘先行区建设路线图、施工图、作战图。
甘肃省于2020年12月印发《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，提出深入实施水源涵养、水土流失治理、防洪能力建设、污染治理、绿色生态产业培育、黄河文化传承等重大工程，着力构建黄河上游生态保护空间布局和黄河流域甘肃段发展动力格局。
山西省于2021年5月印发《山西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，强调要聚焦生态建设、绿色发展，实施可持续发展战略，着力保障黄河长治久安，着力改善黄河生态环境，着力优化水资源配置，着力促进全流域高质量高速度发展，着力保护传承弘扬黄河文化，全力构建支撑高质量转型发展的生态文明建设格局，还大自然绿水青山、给老百姓美丽家园。
河南省于2021年9月29日召开第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议，审议通过《河南省人民代表大会常务委员会关于促进黄河流域生态保护和高质量发展的决定》，将建立以河南黄河流域生态保护和高质量发展规划为统领，以省级流域国土空间规划为基础，以专项规划为支撑的流域规划体系，充分发挥规划对推进流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。
陕西省于2021年12月2日举行介绍《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》基本特点和主要内容新闻发布会，提出西部地区重要生态安全屏障、高效旱作农业发展示范区、水资源节约集约利用引领区、高质量发展先行区、黄河文化保护传承弘扬核心区的总目标。
事实上，除了沿黄各省积极投身黄河流域生态保护和高质量发展战略之外，中央层面也相应出台了《黄河保护法（草案）》。《黄河保护法（草案）》聚焦黄河流域六大突出问题、黄河流域生态保护和高质量发展的五大目标任务，提出了落实黄河保护、治理和高质量发展重点任务的制度框架和措施设计。
同时，《黄河保护法（草案）》立足建设造福人民的幸福河总体目标，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，聚焦黄河流域生态环境保护修复、水资源最大刚性约束制度、水沙关系调控、促进流域发展质量提高等目标任务，总结提炼长期黄河保护治理实践中形成的成功经验和有效做法，建立一整套具有稳定性、长期性、充分反映流域特点的制度措施。
沿黄城市迎来发展新机遇
在沿黄各省积极保护黄河的同时，黄河高质量发展战略也给沿黄城市带来了前所未有的发展机遇。《纲要》就明确提出，将构建“一轴两区五极”发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。
“一轴”，是指依托新亚欧大陆桥国际大通道，串联上中下游和新型城市群，以先进制造业为主导，以创新为主要动能的现代化经济廊道，是黄河流域参与全国及国际经济分工的主体。
“两区”，是指以黄淮海平原、汾渭平原、河套平原为主要载体的粮食主产区和以山西、鄂尔多斯盆地为主的能源富集区，加快农业、能源现代化发展。
“五极”，是指山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰州至西宁城市群，这5个城市群均在国家“十四五”规划布局的19个国家级城市群之列，是黄河流域区域经济发展增长极和黄河流域人口、生产力布局的主要载体。
“五极”所涉5个城市群中，囊括了济南、郑州、西安、太原、呼和浩特、兰州、西宁、银川等多个省会城市。其中，西安、郑州、济南均为万亿元GDP城市，经济体量大，在整个黄河流域中的影响力也名列前茅，是黄河流域生态保护和高质量发展的领军者。
以西安市为例，《纲要》中提到的政策利好包括增强西安国家级互联网骨干直联点功能，加快西安国际航空枢纽和郑州国际航空货运枢纽建设，支持西咸新区做精做强主导产业，推进西安至十堰、重庆至西安等铁路重大项目实施，支持西安保护和完善历史风貌特色，培育西安作为中欧班列枢纽城市，发展依托班列的外向型经济，支持西安等沿黄大城市，强化国际交往功能，建设黄河流域对外开放门，建设郑洛西高质量发展合作带等。
“保护和治理本身就可以改善沿黄省市的发展环境。”陈耀表示，黄河流域所面临的最大问题就是水资源短缺，水资源决定城市的人口承载力和产业规模，在保护和治理的同时，会对沿黄省市的基础设施建设有更高的要求，生态保护所需的水利工程、节水设施、环保材料设备等方面都会为当地经济发展注入新的活力。陈耀还指出，在产业发展上，黄河流域生态保护和高质量发展战略要求沿黄省市建立现代产业体系，以保护黄河为前提，重点建设资源节约型、环境友好型产业。黄河流域是传统产业聚集区，沿黄省市应当重点改造传统产业，转型发展符合环境保护要求、适应现代经济发展要求的数字化产业。以黄河“几”字弯为例，大数据产业已在大规模布局和应用，内蒙古自治区具有雄厚的能源资源、土地供应体量大、气候条件适宜等优势，已布局的数据中心服务器已达100万台以上。不仅如此，黄河流域文化底蕴深厚，通过保护黄河、协调人水关系，在生态旅游和文化旅游项目建设方面也极具发展潜力。
